農村“以地養老”模式探討

張欣

[摘? 要]人口老齡化是我國全面建成小康社會面臨的重大難題，伴隨著我國老齡化人口數量逐步增加，養老無論在城市還是在農村都是亟待解決的社會問題。城市養老依托退休金、養老保險等社會保障體系確保退休之后能較為安穩的享受老年生活，但對于農村老人而言養老的成本和現狀尤為艱難。因此，探索新型農村養老模式成為破解農村養老困境的突破口，“以地養老”等新型農村養老模式為農民養老提供了更多的選擇權。

[關鍵詞]以地養老;老齡化;農村;老年人

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）04-0071-06

我國人口老齡化增長速度與我國經濟增長速度一樣備受世界“矚目”，在40年的改革開放中中國富強起來的同時也面臨人口年齡結構不斷老化，已經出現“未富先老”的現狀。根據國家統計局發布的最新數據：截止到2017年年底，我國60周歲及以上人口24090萬人，占總人口的17.3%，其中65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。同時，據悉，近十年，中國65歲以上老年人口不斷增長，同比增速由2008年的3.0%增長至2017年的5.5%（圖1）[1]。

因此，老有所養被寫進黨的十九大報告中，成為國家亟待解決的戰略任務。中國的老齡化問題重點和難點都在農村，根據國家衛計委發布的《中國家庭發展報告（2015年）》指出，我國老年人口中一半以上是空巢老人，而且農村空巢老人所面臨的養老困境比城市老人更為艱難，伴隨農村青壯年進城打工、學習的人越來越多，農村逐漸呈現“空心化”“空巢化”趨勢，傳統的“養兒防老”模式正在喪失功效，農村老年人面臨著前所未有的養老困境，根據數據表明只有15.9%的農村老人認為目前養老并沒有問題，而47%的農村老人認為沒有錢養老，42.3%的老人認為疾病太多[2]。農村養老問題已經迫在眉睫，已經嚴重阻礙農村現代化建設。

由此可見，破解“中國式養老”難題成為全社會都在思考的問題。在城市已經探索出“以房養老”的新思路，而在農村也相應地提出了“以地養老”的新型養老模式，希望基于此模式能夠緩解農村養老困境，讓農村的老年人真正實現老有所養，享受高質量的晚年生活。

一、農村“以地養老”模式提出的背景

傳統農村養老依靠子女即養兒防老，但隨著我國城鎮化快速發展以及城鄉之間人口流動加劇，越來越多的農村青年人選擇進城務工，成為新的城市居民，但失去了子女照料的農村老年人正面臨著“空心化”和“空巢化”的農村養老現狀，因此，正確處理農村養老問題對于農村經濟發展和社會問題具有基礎性作用。早在2009年，國家對于農村養老問題就給予了一系列的政策支持即新農保試點工程，從2009年的試點到2012年的全覆蓋，新農保成為緩解農村養老矛盾的一個解決思路[3]，但由于受到地方財政的制約和農民自身經濟承受能力所限，這種政策并沒有根本性地改變農村養老現狀，農村養老難、養老資金短缺、養老模式單一等問題依然存在，一旦老年人喪失勞動能力且兒女不在身邊就會陷入嚴重的養老困境，因此，“以地養老”成為一種新的探索，成為在家庭養老、社會養老模式基礎上創新的新型養老模式，可探索建立農村“一梁、一柱、一補（即家庭養老為梁、普惠養老金為柱、“以地養老”為補充）”的農村養老體系[4]。“以地養老”模式需要政府、社會和家庭多方參與，不僅盤活了農村閑置土地，同時也豐富了農村養老服務內容，農村老年人養老從被動接受變成主動選擇，保障了農村老年人對自己后半生的選擇權。

2013年，在寧夏回族自治區平羅縣率先開始提出的“以地養老”并在短時間內迅速引起廣泛關注，一種新型的農村養老模式從概念提出到開展試點工程再到全國范圍引起熱議，證明其模式本身具備可操作性，同時也證明這種模式在實踐層面已經具備了成熟的條件，大致可以分為三個層面：

（一）現實需求層面

伴隨農村凈流出人口逐年增加，農村留守兒童和留守老人問題日益嚴重，獨居老年人無論從身體健康狀況還是生活起居都面臨困難，尤其很多農村老年人居住的是破舊房子，一旦發生嚴重的自然災害將面臨生命危險，到了冬天老年人為了省錢而不舍得燒煤，只有在做飯的時候才生火，這種生活狀態下老年人的生活質量可想而知，而在飲食方面老年人更是能省則省，肉類、蛋類不舍得吃也吃不起，身體素質每況愈下。因此，“以地養老”模式將老人無力耕種的土地統一承包或轉租給第三方，而老年人每月都會收到固定的土地租金用來支付養老院的費用，從而提升了農村老年人的生活質量，滿足了農村養老的現實需要。

（二）政策支持層面

為了應對老齡化問題，需要建立健全與經濟發展水平相適應、與老齡化社會發展進程相匹配的社會養老服務體系，從而實現黨提出的“老有所養”的目標。因此，在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年計劃綱要》以及《中國老齡事業發展“十三五”規劃》中明確提出了“注重城鄉、區域協調發展，加大對農村地區、中西部地區和革命老區的政策支持力度，統籌兼顧，協調推動，綜合施策，協同推進老年人養老、保障、服務、參與等方面的重大制度建設，引導資源配置向基層、特別是農村和中西部地區傾斜”等基本原則，充分體現了國家層面對于農村養老的重視[5]。

同時，目前農村土地已經實現了“三權分置”和土地流轉，尤其在黨的十九大報告中提出了第二輪土地承包到期后再延長30年，這些政策確保了農民成為土地流轉和規模經營的參與者和受益者，更是成為“以地養老”的政策支撐，讓不具備勞動能力的老人獲得穩定的經濟收入，又不必擔心土地歸屬權的問題。

（三）市場條件層面

現代農業強調規模化、集約化和機械化，我國現階段農村依然停留著自給自足的小農經濟時期，土地成為大多數農民獲取經濟收入唯一的來源，但隨著進城務工人員、定居城鎮人員數量不斷增加，在農村閑置耕地和宅基地越來越多，因此在耕地緊張的背景下如何更好地利用農村閑置土地，更好地提升農村土地的使用效率是現代農業需要解決的問題。“以地養老”將征收和征用上來的土地交給政府或第三方機構經營管理，在確保承包關系不變的前提下，用現代農業技術和規模化種植手段提升農村土地的效率，讓農民變成“農場主”，改變農民靠天吃飯的歷史，尤其讓失去下田勞動的農村老人從繁重的農活中解放出來，再獲得更好經濟收益的同時也能享受更好的晚年生活，實現我國農業從傳統農業向現代化農業的轉變，體現我國農業的市場經濟特征。

二、農村“以地養老”模式的概念界定

對于農民而言，“老婆孩子熱炕頭”是最理想的生活狀態，但隨著子女進城打工學習越來越頻繁，留守在老人身邊的青壯年越來越少，傳統的“養兒防老”已經不再適應現代農村現實情況，農村老年人的養老需要多重渠道保障，其中“以地養老”就是一種有益的探索。“以地養老”指的是農民用所擁有土地的承包經營權和宅基地使用權交換養老服務，從而實現了耕地的有效利用又滿足了農村老年人的養老需求。

目前，在學術界對于“以地養老”模式有三種不同觀點：其一，認為“以地養老”模式是指農民對于土地自行承包、經營，將土地上的產出換取資金從而確保自己的養老保障;其二，認為“以地養老”是指國家對于土地的大規模征收和征用，從而實現規模化經營和管理，再由政府發放養老金從而保障農民養老需求;其三，認為“以地養老”是指在土地成本經營權不變的前提下，農民基于平等、自愿的原則將土地交給政府、機構或公司從而實現機械化、規模化生產，并根據協議支付農民養老資金，為農民提供吃住等基本生活條件，實現老年人集中居住、集中照料、集中管理，滿足了農村老年人在精神上和物質上的雙重需求[6]。目前，社會熱議的“以地養老”模式指的是第三種模式，類似于城市中試行的“以房養老”模式。

三、農村“以地養老”模式的制度優勢

“以地養老”作為一種新型農村養老模式，是對于我國養老服務體系的豐富，更是緩解農村養老困境的有效解決手段，雖然“以地養老”模式依然處于探索階段，但不斷趨于完善的“以地養老”模式具有傳統養老模式無法比擬的優勢。

（一）豐富農村養老服務模式，緩解農民養老負擔

傳統農村養老強調“養兒防老”，每家每戶都會為了生兒子而不惜超生，一般農村家庭都會有兩個或兩個以上的孩子，在農村老年人觀念中孩子越多未來自己養老就越增加一份保險。但隨著城鎮化發展吸引越來越多的青壯年扎根城鎮，新一代農民除了身份不同，其他各個方面都與城里人別無二致，他們更愿意留在城市而不是回到農村。因此，對于留守于農村的老年人而言，“養兒防老”的優勢正在逐漸削弱，越來越多的空巢老人、空心化家庭出現在農村中。而失去了子女照料再加上原本經濟貧困的現實使得農村老人養老現狀越發艱難。因此，“以地養老”作為農村養老模式的有效補充，豐富了農村老人養老模式的可選擇項，使得他們并不是被動的等待命運安排而是可以主動選擇后半生想要的生活，通過“以地養老”模式獲得的土地補償能夠支付老年人的養老費用支出，同時還會有部分盈余，有效緩解了農村老年人的養老成本，也提升了養老服務質量，讓農村老年人獲得舒適的老年生活。

（二）提升了土地利用效率，促進農業現代化發展

在黨的十九大報告中明確指出“實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化”，而我們農業現代化水平與美國、加拿大相比依然存在不小差距，主要在于規模化、機械化水平不高，由于每個農民手中都有土地，在同一區域內種植著數十種經濟作物，造成無法適用大規模農機用具，我們農業依然停留在小農經濟的自給自足階段。隨著農村青壯年人口流向城鎮，老年人無法再耕種土地，會產生越來越多荒廢的耕地，因此“以地養老”模式將農村土地重新整合，利用機械化手段提升土地的利用效率，遵循市場經濟原則獲得更客觀的經濟收益，承包者能夠獲得滿意的經濟效益，作為土地擁有者的老年人也會獲得收益用來支付養老消費，促進農村經濟的可持續發展，可謂一舉三得。

（三）提升農村公共服務供給能力，充實養老服務內容

傳統農村養老只是保證老年人吃得好，少生病，但對于精神層面的需求很少得到有效滿足。養老服務并不局限于物質層面，同時要滿足老有所醫、老有所教、老有所學、老有所樂，為老年人構建豐富的精神文化世界，讓老年人對于每天的生活都充滿了希望和樂觀，才是真正健康的老年人。但在目前農村家庭養老階段連最基本的物質條件都無法得到有效滿足更不用說精神層面，老年人每天渾渾噩噩地生活，在思念遠方兒女和現實的孤獨中逐漸喪失了生活的樂趣。因此，“以地養老”模式通過在資金方面的有效支持，為老年人修建養老公寓，豐富老年人業余文化生活，通過購買公共服務提供讓農村的老年人生活更舒心，更好地保障老年人的晚年生活。

四、農村“以地養老”模式的局限性

（一）土地退出機制不完善，容易引發社會矛盾

農民賴以生存的根本就是農村的土地和宅基地。目前，隨著國家對于三農問題重視程度不斷提升，農民手中的土地越來越值錢，尤其靠近城鎮的遠郊農田潛在市場價值很高。推行“以地養老”就是要求退出宅基地和自耕地，雖然秉承著平等自愿原則，并附帶具有法律效益的合同，但對于缺乏法律知識的農村老年人，如同天書的文件合同讓他們望而卻步，他們會質疑合同的誠意，會質疑會不會合同中隱藏著自己不懂得的法律陷阱，在城市“以房養老”試點實踐中發生了多起老年人深陷“以房養老”詐騙陷阱，既失去了房子又失去了兒女的信任[7]。因此，在尚不完善的土地推出機制環境下，農民并不完全相信“以地養老”模式中所許諾的種種。

同時，現階段的農村土地承包可追溯到上個世紀90年代，在土地承包政策下，新生兒只能分攤農村老人原本承包的土地，最終會造成年紀越小承包土地面積越小，他們只會期待著繼承原本屬于爺爺或奶奶一輩名下的土地。但在“以地養老”模式下，土地被大量掌握在第三方或政府手中，會圍繞土地產生農村巨大的社會矛盾，尤其地處于拆遷地區、經濟發展地區，農村土地價值不斷提升所產生社會矛盾的概率也會越大，從而埋下了隨時會爆發的社會隱患。

（二）經營模式存在風險，農村養老資金兌現存隱患

目前，“以地養老”模式主要是將土地集中于合作社、政府或者企業，它們負責對于大規模土地進行經營和管理，將所獲得收益按照協議要求支付給農村老人，從而滿足養老需求。但現階段，無論是哪一個市場主體都存在經營或管理方面的風險，如果遭遇經營不善或者難以預料的自然災害必然會造成收入受挫，影響養老保障金的有效支付。一旦問題無法及時有效得到解決，必然會在農村產生激烈的沖突，存在爆發社會群體性事件的風險。

世界上任何一種生意都不是穩賺不賠的，但農村老年人受到傳統觀念的影響，他們只會放大危害的消極影響，認為自己耕種最起碼還會獲得穩定的農作物收入，而將土地并入“以地養老”模式中則會存在血本無歸的風險，而這種風險并沒有政府做擔保，一旦發生企業可能會隨時溜走，但受傷害的卻是一無所有的農村老人。因此，他們為了避免風險的產生，對于“以地養老”存在抵觸情緒。

五、農村“以地養老”模式的遠景規劃

農村養老作為我國社會養老保障體系的重要組成部分，具有全局性作用。隨著農村經濟發展水平持續提升，城鎮化水平不斷提高，農村老年人對于自身晚年生活從質量上還是生活內容上都有多元化需求，不再簡簡單單僅是吃飽穿暖而已。因此，農村養老發展方向應該集中于精神、醫療、娛樂、休閑等多個領域，而要想實現這些遠景規劃，一方面要讓無法下地耕種的老年人從田間地頭解放出來，另一方面要為農村老年人提供較為充足的資金保障。土地是農村最寶貴也是最穩定的經濟收入，但對于農村老年人而言無法耕種的土地只會是閑置的資源，為了應對農村養老的多元化需求要實現土地資源的靈活運用，在法律框架下激活農村老年人閑置土地資源使其轉變為養老資本，成為農村老年人享受后半生老年生活最可靠的保障。因此，探索“以地養老”具有現實意義，而如何優化“以地養老”模式更是影響到數以萬計我國農村老年人晚年幸福的關鍵。

首先，推行“以地養老”模式不能一刀切。雖然從模式設計本身來看具有提升土地資源利用效率，擴充農村養老方式的優勢，但針對每一個地區，每一個村莊都要遵循平等、自愿原則。例如具有勞動能力的老人并不愿意參與到“以地養老”模式中，認為模式下獲得收益比自己耕種要少;例如經濟欠發達地區，土地質量不良，農產品市場行情不佳，參與“以地養老”可能造成多方參與者都承受著虧損的風險等。因此，針對我國廣闊的農村地區，要先做調研了解當地農村老年人對于“以地養老”需求如何才制定針對性模式，從而提升模式的可操作性，讓“以地養老”的多方參與者都能夠獲利。

其次，完善“以地養老”模式設計，避免制度漏洞。“以地養老”作為一種新型農村養老模式，目前實行地區依然有限，從試點情況來看成績與爭議并存，這就說明這種模式依然有亟待完善的地方。因此，要結合試點實際情況不斷完善“以地養老”模式，例如完善農村宅基地和承包地推出制度，讓農民獲得財產性收益;要制定相應法律制度嚴守18億畝耕地紅線，嚴禁借助“以地養老”模式大搞土地占補平衡術[8]，鉆制度漏洞從而危及基本農田;要遵循市場經濟原則，預防行政性手段過度干預，面對我國20億畝承包地和2.5億畝的宅基地，這是一筆上萬億的資產，需要建立市場化配置機制，建立交易機制和交易市場體系，嚴格遵循市場交易原則，用制度設計避免尋租、行政性干預等政府性強制性行為，最終實現傳統農業向現代化農業的轉變。

最后，明確“以地養老”只是農村養老的補充而不是唯一選擇。我國農村養老從單一的家庭養老發展為家庭養老為主，普惠養老金為輔，“以地養老”為調劑的多元模式，雖然目前有2.8億農村人進城打工，留下了超過5000萬的留守老人，但并不能說傳統的家庭養老模式徹底瓦解，在廣大農村尤其是偏遠山區和經濟欠發達地區“養兒防老”的傳統觀念依然是農村養老的主流[9]。因此，不能將家庭養老徹底拋棄，要發揚中國傳統孝道精神，結合中國五千年“家和萬事興”的文化傳統繼續發揮家庭養老的優勢，而對于農村鰥寡孤獨者、喪失勞動能力者、子女無法照料者可以借助“以地養老”模式為農村老年人提供多元化的養老方案，讓養老權利充分回歸到老年人手中，也避免了以政策的強制性剝奪老年人的晚年生活自由。

總之，老齡化現象是國家經濟發展到一定階段必然要面臨的問題，如何化解老齡化對于社會造成的多方面影響是考驗黨和國家領導人的執政智慧，更是擺在全面建成小康社會，堅持以人為本的執政理念面前的一道難題。相比較城市老年人較為完善的社會養老保障體系，農村養老依然停留在初級階段，而土地對于農村老年人而言更具有重要的社會保障功能，因此，如何讓土地產生更大的價值和效率，讓農村老年人能夠依附于土地享受到更高質量、更豐富的養老服務是“以地養老”模式的設計初衷。但作為一種創新性農村養老模式，在發展過程中依然面臨很多亟待解決的問題，制度設計初衷是美好的，制度完善過程中是曲折的，要結合各個地區的實際情況，避免一刀切式政策推行，要讓農村老年人接受養老服務的同時也有選擇養老方式的自由，讓寧夏回族自治區平羅縣的創新之舉在全國范圍內廣泛實踐，為農村養老提供全新思路，打開全新局面。

參考文獻：

[1]我國60歲以上老年人口已達2.12億：老齡化，財富or包袱：[EB/OL]http //www.sohu.com/a/218275624_822157.

[2]農村“以地養老”現狀調查[J].國土資源，2016，（12）.

[3]鄭風田.“以地養老”可以探索但不能強制簡[J].人民論壇，2018，（02）.

[4]李永萍.“養兒防老”還是“以地養老”：傳統家庭養老模式分析[J].華南農業大學學報（社會科學版），2015，（02）.

[5]邢文強.農村居民以地養老意愿及其影響因素研究——基于開封市的調查數據[D].西安：西北農林科技大學，2016.

[6]楊曉雪.農村“以地養老”模式存在的問題及其法律對策——基于河北省西多村的實證調查[J].法制博覽，2016，（07）.

[7]許小鶯.我國農村以地養老政策及其法律思考——老齡化背景下的土地流轉問題研究[J].漳州師范學院學報（哲學社會科學版），2013，（01）.

[8]鄒丹.論農村失獨家庭“以地養老”[J].法制與經濟，2015，（20）.

[9]農村“以地養老”現狀調查[J].國土資源，2016，（12）.

責任編輯? 張小莉