基層黨組織功能作用的歷史沿革研究及啟示

劉瑩

[摘? 要]基層黨組織是黨執政的社會基礎，其作用發揮如何，直接關系到黨的路線、方針、政策能否落到實處，關系到黨的形象和聲譽的建立和維護，關系到黨的執政基礎是否牢固。加強黨的長期執政能力建設，推動全面從嚴治黨向縱深發展，也必然要求不斷總結歷史經驗，探索基層黨組織建設的規律，要緊密結合時代特點，研究新情況，解決新問題，更好發揮基層黨組織在新時期的戰斗堡壘作用。

[關鍵詞]基層黨組織;功能作用;歷史沿革;現實啟迪

[中圖分類號]D267? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）04-0046-05

基層黨組織是黨團結帶領人民群眾貫徹落實黨的理論和路線方針政策、推動經濟社會發展的重要組織基礎，也是發揮黨的領導核心作用的堅實力量支撐。它既有貫徹中央精神，宣傳教育黨員群眾的政治功能，又有服務發展、服務民生的服務功能，在此基礎上，又會因自身組織情況、所處政治環境和歷史時期的不同而衍生出新的功能表現。自中國共產黨成立以來，中國社會的經濟政治環境幾經變化，黨領導中國人民進行了革命、建設和改革的偉大實踐，伴隨著這一偉大歷史進程，基層黨組織建設逐步發展、逐漸完善，與此相適應，基層黨組織功能作用的發揮亦有較為明顯的調整和變化。借鑒黨的歷史經驗，探索基層黨組織的功能作用在不同時期的演變，必將有助于進一步做好新時期黨的基層組織建設工作，從而切實有效地推動全面從嚴治黨向縱深發展。

一、歷史沿革

（一）建黨初期至新中華人民共和國成立——中國共產黨在革命戰爭時期對于基層黨組織發揮自身功能作用的早期探索

這一時期，基層黨組織依靠嚴密的組織結構和嚴格的組織紀律，履行吸收管理黨員、宣傳組織群眾等日常功能，不斷發揮戰斗堡壘作用。中國共產黨第一次全國代表大會召開時，全國僅有50多名黨員，當時只設立了中央和地方兩級黨組織，沒有建立黨的基層組織。1925年1月11日，黨的四大召開。大會首次從黨章的高度將黨的支部確定為黨的基本組織。就支部的功能定位及其作用發揮問題，在大會通過的《對于組織問題之議決案》做出了明確闡述：“支部的工作，既要涵蓋教育黨員、吸收黨員、宣傳和動員群眾，并幫助他們組織俱樂部、勞動學校、互助會，又要利用有利時機做好宣傳引導工作，促成工人群眾的階級自覺。”[1]這就明確了支部的兩項基本職責，即：教育、管理和發展黨員與開展群眾工作，對工人群眾進行政治上的引導和教育。

隨著基層組織建設的不斷推進，中央對基層組織的建設問題進行了進一步的理論探索和實踐部署，其中一項重要舉措即是在1926年7月，中央擴大執行委員會會議上正式確定了“實行‘一切工作歸支部的口號”。同時指出：“支部并不是分部，而是黨在各工廠、礦山、學校及某區域的核心。”這一口號的提出意味著支部不論其所屬的地域或行業都需要在基層社會單位中真正發揮其領導核心作用。對于“一切工作歸支部”的理論，毛澤東的認識更為深刻，并把這一理論創造性地運用到紅軍建黨建軍的重要實踐中——提出了“將支部建在連上”這一重要創舉。通過“支部建在連上”，實現了黨組織與根據地政權及各軍事單位有效結合的組織架構，以嚴密的組織體系保障了組織功能的發揮。“支部建在連上確保了黨能夠通過黨員更好地與廣大士兵群眾保持密切聯系，更利于在連隊中營造出濃厚的政治氛圍，因而吸引了越來越多的群眾加入到黨組織中來，使支部真正成為了連隊的核心和堡壘。”[2]

1937年7月7日，盧溝橋事變標志著抗日戰爭的全面爆發。在轟轟烈烈的抗戰期間，抗日根據地的基層黨組織緊緊圍繞團結抗戰、民族獨立這一中心任務，在不斷加強自身建設的同時，通過一系列卓有成效的方法和舉措，在領導群眾對敵斗爭中充分發揮了戰斗堡壘作用。在加強對黨員的教育管理方面，開展大規模的學習運動。通過組織學習，基層黨員思想覺悟和政治水平有了顯著提高，文化水平和工作能力得到明顯提升。在健全基層黨支部組織結構方面，通過改造支部的組織形式及領導成分，在根據地創建“模范支部”，大大增強了黨支部在群眾中的領導核心作用和戰斗堡壘作用。在圍繞抗戰大局深入群眾，團結群眾方面，通過調整經濟政策，探索民主選舉，團結了群眾，調動了抗日積極性。1945年，黨的七大通過的黨章明確規定了黨的基層組織的地位、設置原則以及主要任務等內容。劉少奇在會上所作的《關于修改黨的章程的報告》中，對基層黨組織的地位、功能作出了明確的闡述：“基層黨組織是黨深入人民群眾之中的工作單位，是聯系黨的領導機關與人民群眾的橋梁紐帶。”[3]肩負著四項重要任務，即宣傳組織群眾，反映群眾的利益訴求，招募新黨員，并對黨員開展教育。

抗日戰爭勝利結束后，中國革命進入了一個新的歷史時期，新的斗爭形式給黨的基層組織建設工作提出了許多新的任務，基層黨組織的功能發揮也面臨許多新的挑戰。這其中以農村基層組織中存在的某些成分不純及作風不純問題最為突出。這是因為，此前由于抗日戰爭形勢需要，黨的隊伍空前發展，一些地主富農分子和流氓分子趁機混入黨內，有些人肆意歪曲黨的政策，一些黨員干部也受到了不良風氣的熏染，不僅在執行土改政策中思想和行動不堅決，甚至出現了袒護地主、富農嚴重脫離群眾的現象，使黨和群眾的利益遭到了損害，造成了群眾的極大不滿。對此，黨中央高度重視，并于1947年7月召開的全國土地會議上做出了整黨的決定。這次整黨的重點自然是農村的基層黨組織。整黨過程中，河北省平山縣創造出“黨支部會議”加“群眾大會”的整黨新形式，得到了黨中央的高度重視和肯定，也開創了整頓黨組織與發動群眾相結合的成功范例。這是黨的歷史上首次以基層組織為重點展開的大規模整黨運動，有效解決了基層黨組織中存在的思想作風不純，組織成分不純等突出問題，推動了黨的自身建設。通過整黨，基層黨組織的政治功能、服務功能得以鞏固和提升。

（二）中華人民共和國成立后至黨的十一屆三中全會——中國共產黨在執政初期對于基層黨組織發揮自身功能作用的實踐摸索

中華人民共和國成立后，為適應黨執政的需要，必須優化黨員隊伍，加強自身建設。為此，中國共產黨及時調整了發展黨員的方針，通過提高黨員標準，慎重發展黨員。這一時期，基層黨組織也通過加強黨員教育管理，不斷探索強化自身建設的路徑，使基層黨組織的先進性和純潔性得以提升，凝聚力和戰斗力日漸增強。然而，身處執政初期的中國共產黨由于缺乏在和平環境下建設基層黨組織的實踐經驗，加之受計劃經濟體制和黨的“一元化”領導的影響，基層黨組織曾一度超越了政黨本身的功能定位，轉向與行政權力相結合，直接對經濟、行政、文化教育等一切具體社會事務進行管理，出現了以黨代政、黨政不分、黨不管黨的不正常現象。

1956年9月，黨的八大召開。大會總結了黨的建設歷史經驗，同時執政黨建設的諸多特點，對黨的基層組織建設作出了重要規定。在關于基層黨組織的地位作用這一問題上，規定了“企業、農村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領導和監督本單位的行政機構和群眾組織積極地實現上級黨組織和上級國家機關的決議，不斷地改進本單位的工作。”[4]這一規定表明，在此時期，基層黨組織須發揮領導核心這一重要功能作用。然而在實際工作中，鑒于當時形勢發展的需要，農村基層黨組織、企業黨組織等除需擔負政治引領和宣傳教育職能之外，還必須拿出大量精力處理各種諸如農村生產發展、企業各項改革之類的具體行政工作。這種情況在當時特定的歷史條件下，有其必然性，而且也是切實可行之舉。然而隨著高度集中的計劃經濟體制的建立和鞏固，基層黨組織的行政化傾向日益嚴重，監督保證的政治功能卻在不斷弱化，黨政不分、以黨代政的弊端也日漸顯現。

1966年“文化大革命”以后，從理論到實踐，黨的基層組織建設都發生了重大偏差。這一時期，黨的基層組織不可避免地受到了摧殘，基層黨組織的功能和作用也隨之弱化。

（三）改革開放以來——中國共產黨在新時期對于基層黨組織發揮自身功能作用的創新發展

黨的十一屆三中全以后，基層黨組織建設開始逐步從“文化大革命”時期的混亂狀態中掙脫出來，工作上不斷打開新局面。隨著社會主義市場經濟的建立和發展，中國社會發生了廣泛而深刻的變化，面對社會結構復雜化、意識形態多樣化的新形勢，在深刻總結歷史經驗的基礎上，基層黨組織建設工作隨著實際情況的變化不斷進行著創新發展，基層黨組織的功能定位隨之逐步清晰，越發明確。1982年9月6日，黨的十二大明確提出了黨的基層組織必須擔負的八項任務。黨的十三屆四中全會以后，新的中央領導集體以堅定的決心和態度一手抓深化改革，一手抓黨的建設，這一時期黨中央尤其重視發揮基層黨組織的政治核心作用。強調要充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用、保證監督作用和共產黨員的先鋒模范作用，提出黨的戰斗力要通過基層黨組織的戰斗堡壘作用來呈現，正確認識與充分肯定基層黨組織的政治核心作用有利于鞏固黨的領導核心地位，否則，勢必會削弱黨的領導。[5]1994年9月25日，黨的十四屆四中全會召開，圍繞“黨的建設”相關問題，在《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中再次明確了基層黨組織的重要地位和其發揮的重要戰斗堡壘作用。2002年11月8日，黨的十六大提出基層黨組織建設的“十六字方針”，根據不同類型的單位和社會組織的不同特點，對各基層黨組織的作用職責進行了細化和區分。此后，在先后開展的保持共產黨員先進性教育活動、科學發展觀教育活動、創先爭優活動中，一些處于軟弱渙散和體系制度不健全狀態的基層黨組織得到了及時有效的整頓和完善，基層黨組織功能作用得到進一步發揮，黨執政的組織基礎更加鞏固。

黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的總體部署下，黨中央始終堅持以問題導向為驅動，高度重視基層黨組織實際功能作用的發揮。不僅不斷提升和強化基層黨組織的政治功能，而且在黨的十八大以后做出加強基層服務型黨組織建設的重大部署，使基層黨組織的服務功能在推動社會治理現代化進程中得以最大化發揮。在此基礎上，隨著基層黨組織協調整合組織內部及外部資源的能力和水平的不斷提升，黨的十八屆五中全會進一步提出強化基層黨組織的整體功能，既要凸顯基層黨組織的政治屬性，切實發揮好政治引領作用，同時又要不斷強化基層黨組織的服務功能，不斷獲得群眾的支持和認可。為實現這一目標要求，各基層黨組織通過不斷調適自身組織設置和活動方式，創造了許多實踐創新成果，為更好發揮基層黨組織整體功能提供了寶貴的借鑒經驗。2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會勝利召開，在大會報告中明確提出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”這是黨中央對黨的基層組織建設提出的新部署、新目標、新要求，為更好發揮基層黨組織功能作用開拓了路徑，指明了方向。

綜上所述，中國共產黨基層組織的功能作用發揮是歷史地發展變化的。不同歷史時期，由于黨所處的歷史地位及面臨的形勢任務的不同，黨的基層組織功能作用的發揮也呈現出不同的側重。這就要求我們不僅要對基層黨組織的功能作用有正確清晰的認識和判斷，更為重要的是要通過對歷史經驗的總結與梳理探尋新時代基層黨組織功能作用得以有效發揮的歷史啟迪。

二、啟示

歷史實踐證明，中國共產黨一貫高度重視發揮黨的基層組織的戰斗堡壘作用。這是因為，黨的基層組織是黨的重要組織基礎，在黨的整個組織體系中，發揮著不可或缺的重要作用。現階段，按照黨的十九大部署的新任務新要求，黨的基層組織將更加注重加強和改進自身建設，致力于將分散的、來自各條戰線的8900多萬黨員通過小組、支部、基層委員會等組織動員起來，在深化改革，推進經濟社會穩定發展的進程中創造出新的業績。從整體情況來看，基層黨建工作已經取得了許多好的成績，為推動國家振興發展提供了強有力的保證。但是，對于存在的突出矛盾和問題絕不能忽視，特別是一些基層黨組織軟弱渙散，一些黨員先鋒模范作用不明顯，一些干部作風不正，脫離群眾等問題的存在，都急需采取強有力的舉措，把繼承好的傳統、經驗、做法與改革創新結合起來，運用已有的成功經驗進行革新和再創造，使黨的基層組織功能定位更加精準，作用發揮更加有效。

（一）黨在不同歷史時期的總體目標和任務要求是確定基層黨組織功能定位的根本出發點

基層黨組織的功能定位是否準確，是決定其戰斗堡壘作用能否有效發揮的重要前提條件。不同歷史時期，基層黨組織都需要從維護政黨實現自身政治目標的高度確定其要承擔的功能和需要發揮的作用。隨著黨的建設的總體目標和任務要求的調整變化以及社會整體環境深刻變革，基層黨組織功能定位應隨之予以變化和調整。黨的十九大報告中指出要深入推進黨的建設新的偉大工程，堅持和落實黨要管黨，全面從嚴治黨的政治要求。圍繞這一總體目標提出八項重點任務，其中以黨的政治建設要求最為突出。作為政黨而言，政治屬性是其最根本屬性，不管黨執政的條件、環境發生什么樣的變化，這一點都不會發生改變。特別是中國特色社會主義進入新時代，黨所面臨的執政環境異常嚴峻復雜，黨所肩負的歷史使命更加艱巨，這些現實因素的存在都要求必須把黨的政治建設擺在重中之重的位置。為此，在加強黨的基層組織建設要求中，要著力提升基層黨組織的組織力，突出政治功能。

面對當前黨的建設中存在的現實問題，突出基層黨組織的政治功能，就是要不斷提高基層黨組織的政治敏銳性，不斷增強黨在基層、在群眾中的政治影響力和號召力。在重大決策、監督保證、思想工作等方面發揮好基層黨組織的領導核心和政治核心作用，嚴格黨內政治生活、嚴肅黨的紀律和規矩、堅定維護黨中央權威、保證黨的各項任務在基層得以落實。

（二）找準基層黨組織發揮作用的著力點，激發內生動力，是提升基層黨組織活力的應然之舉

不斷研究和探索發揮基層黨組織功能作用的有效載體。創新活動載體，既是激發基層黨建活力的有效途徑，也是提升黨建工作水平，發揮基層黨組織作用的重要手段。近年來，各地基層黨組織從自身實際情況出發，創造性地探索和開發出許多具有鮮明時代特征、組織特點的活動載體，比如在農村中開展的“五個好”黨支部創建活動，在企業中開展的“黨員責任區”“黨員先鋒崗”“黨員身邊無事故”活動，都充分激發出了黨組織的生機與活力，較好地落實和完成了基層黨建各項工作。

不斷改進和創新基層黨組織的活動內容和活動方式。緊緊圍繞黨的中心任務，以促發展、增實力、達共識為目標來科學設計基層黨組織的活動內容，有針對性的引導、動員、教育、服務群眾，切實提高黨的群眾工作的科學性和實效性。基層黨組織的活動方式應轉變過去偏重于行政化的模式，借助新媒體、新科技等現代化技術，積極探索靈活新穎，鮮活多樣的活動方式，進而有效拓展基層黨建工作的深度和廣度，更好構建開放包容的組織活動方式。

不斷創新和優化基層黨組織設置方式。基層黨組織為適應經濟社會結構的變化對自身組織的要素及結構的重組過程就是基層黨組織設置方式的創新完善過程。隨著改革開放的不斷深入，基層社會的組織結構出現了許多新的變化。在此情況下，基層黨組織的設置就要與經濟社會結構變革相適應，要積極探索按行業、產業、協會，和跨行業、跨所有制、跨地區設置靈活多樣的黨組織的新模式，努力形成覆蓋各方的基層黨組織網絡，使黨的工作更好滲透到各個領域、各個層面，以利于更好實現黨組織對基層的引導與協調。

不斷強化和提升組織領導和基礎保障。基層黨建工作頭緒多、戰線長、任務重，各級黨組織在加強組織領導的同時還必須提供實實在在的基礎保障。首先，要提供必要的人才保障。一方面，要配強班子。不斷按照人崗相適、人盡其才、用當其時的原則優化班子結構，同時注重加強對領導班子的日常性教育、管理與監督。另一方面，要建好隊伍。加強基層黨務干部和黨員的教育培養，不斷提升基層黨務干部和黨員綜合素質。引導基層黨務干部和黨員學習并掌握社會化的工作方法，學會運用說服、民主協商等柔性的方法手段，爭取群眾的認同和支持，重塑起基層黨組織的非權力性權威。[6]其次，要提供必要的經費保障。建立健全基層黨建經費保障機制，強化地方政府保障主體責任。多措并舉使基層黨組織有人才、有資源、有能力、有信心成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。

（三）以改革創新精神，打破舊有觀念束縛，以實踐的標準研究新情況，解決新問題是新形勢下發揮基層黨組織戰斗堡壘作用的關鍵所在

以改革創新精神為引領，以解決實際問題為導向，以實踐反饋為檢驗標準，是將基層黨組織建設為新時代堅強戰斗堡壘的重要影響因素。一方面，要善于總結經驗，尋找規律，把握特點，從理論上對基層黨組織建設進行深入研究，并在實踐中予以深化，從而獲得科學的、穩定的認識，以增強基層黨建工作的針對性和預見性。另一方面，要注重解放思想，打破思維定式，以實踐標準來研究新情況、解決新問題。適應黨所處新時代提出的新任務、新要求，切實增強基層黨組織的組織力、凝聚力、創造力，就要敢于打破舊有觀念在思想上的束縛，敢于創新、勇于突破。只有緊緊圍繞黨的建設的客觀實際，深刻把握新的歷史方位人民群眾的多層次訴求，開啟全新的思維，探索全新的方法、路徑，在不斷的實踐摸索中總結經驗教訓，在總結經驗的基礎上不斷開拓創新，才能在新的歷史條件下，充分發揮出基層黨組織的堅強戰斗堡壘作用。

進入新時代，各基層黨組織和廣大黨務工作者要按照黨的十九大報告所做出的新的戰略安排，在提升組織力，強化政治功能上苦下功夫，牢牢把握基層黨組織發揮作用的著力點，以改革創新精神大膽實踐，在推進中國特色社會主義事業的偉大進程中，用實際行動踐行諾言，擔起職責，發揮作用，不斷增強基層黨組織的凝聚力、戰斗力，不斷鞏固黨的領導、夯實黨的執政根基。

參考文獻：

[1]中共中央文件選集（1）[M].北京：中共中央黨校出版社，1989：380-381.

[2]徐國棟，劉曉農.三灣改編[M].北京：光明日報出版社，2008：264.

[3]中共中央文獻研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設[M].北京：中央文獻出版社，1991：490.

[4]中共中央黨校黨章研究課題組.中國共產黨章程編介[M].北京：黨建讀物出版社，2008：229.

[5]十三大以來重要文獻選編（中）[M].北京：人民出版社，1991：582.

[6]張原泰，牛蘭英.提高領導干部非權力性影響力研究[J].學習論壇，2004，（4）.

責任編輯? 彭? 坤