淺談行政強制措施的民事行政檢察監督

肖玲

摘 要：行政強制措施，是行政執法機關作出行政決定之前對行政相對人的人身自由、財產權益實施暫時性控制和臨時性限制的強制手段，為克服行政強制措施天然存在的權力恣意的內在沖動，必須加以有效監督。

關鍵詞：必要性；動因；缺陷

行政強制措施廣泛存在于行政執法機關的執法過程中，濫用、亂用行政強制措施或不履行、怠于履行行政強制措施職責等問題在行政執法過程中大量存在。筆者試從行政強制措施民事行政檢察監督的必要性、應堅持的基本原則、可監督的案件范圍等方面，進行初步研究和思考。

一、行政強制措施民事行政檢察監督——必然選擇

對行政權力的監督防范是任何一個法治國家和地區都要面對的問題。選擇以什么方式和途徑對行政權力進行監督，不僅跟這個國家的法制歷史傳統有關，也和這個國家憲政結構分不開。我國的人民檢察制度與傳統封建社會的御史監察制度具有一定的傳承關系，并吸收借鑒了列寧的法律監督理論和蘇聯的法制實踐，從成立之時起就天然地具有監督行政權的屬性。此外，由履行法律監督職能的檢察機關負責對行政執法機關的監督，也符合我國檢察權的《憲法》定位。有學者將我國檢察權歸納為有別于大陸法系“控權型檢察權”和英美法系“公訴型檢察權”的“雙重監督型檢察權”，這種觀點是妥當的。當前，對行政強制措施的審判監督和行政訴訟監督已發展多年且日趨完善，進一步探索制度創新的空間有限，而如何發揮檢察機關對行政強制措施的獨特的權力制約效能一直是我們的一個制度短板。

二、行政強制措施民事行政檢察監督的基本原則

（一）以保護國家利益、社會公共利益為主的原則

堅持以保護國家利益、社會公共利益為主的原則，主要是因為我國《行政訴訟法》尚未確立對于國家利益、社會公共利益的司法保護機制。根據《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，行政訴訟的適格原告必須與被訴行政行為有法律上的利害關系，才能依法提起行政訴訟。這就存在國家和社會公共利益保護的法律漏洞：行政執法機關實施侵害社會公共利益又不針對特定行政相對人的行政違法行為，不在行政訴訟受案范圍之內。檢察機關開展行政強制措施的民事行政檢察監督，堅持保護國家和社會公共利益的原則，可以有效彌補我國《行政訴訟法》存在的公共利益保護缺位的問題，切實保護好國家利益、社會公共利益免受不法行政行為的侵害。

（二）不介入私權救濟程序原則

所謂不介入私權救濟程序原則，是指檢察機關開展行政強制措施民事行政檢察監督，并非是對所有的行政強制違法行為都予以監督，如果行政相對人或利害關系人可以通過提起行政訴訟（包括行政賠償訴訟）、申請行政訴訟監督、申請再審等合法渠道維護自己的合法權益，檢察機關就不應介入干涉。也就是說，要充分尊重行政相對人的訴權，“除非不存在適格的私權發動主體，或者在出現私權與行政權共同損害國家利益或社會公共利益而無人發動時，或者在適格發動主體迫于公權力壓力無法行使訴權時，才能啟動民事行政檢察監督。”畢竟是否行使、何時行使訴權屬于行政相對人的私權自治范圍，作為公權的民事行政檢察監督權不應隨意介入。再者說，既然行政相對人能夠通過訴訟表達訴求，檢察機關就沒必要浪費稀缺的民事行政檢察監督資源而越俎代庖，徒增訟累。

（三）有限監督原則

有限監督原則，也可稱之為謙抑性原則，是指民事行政檢察監督應本著理性、平和、客觀、審慎的心態，嚴格控制監督的范圍和界限，沒必要對行政執法機關實施行政強制措施施加全過程、整鏈條的監督，更不存在走事前審批的司法令狀主義的余地。對行政強制措施的民事行政檢察監督，必須把握有限監督的尺度，把有限的監督力量放在對侵犯公民人身、財產權益，造成較大社會影響而又缺乏有效司法救濟途徑的行政強制措施的監督上，也不宜將所有的行政強制措施都納入民事行政檢察監督的視野。

三、行政強制措施民事行政檢察監督的案件范圍

（一）沒有適格行政相對人起訴的情形

依法行政，既要講限權，也即“法無授權不可為”，也要講用權，也即“法定職責必須為”。但現實生活中存在大量的行政執法機關怠于或不履行行政強制措施，致使國家利益或社會公共利益受到重大損害而無人監督的情形。當前，行政違法行為在環境保護、食品藥品安全監管等領域大量存在，而這種現象與承擔監管職責的行政執法機關怠于履職或不予履職的行政不作為密切相關，且損害的都是國家利益或不特定公眾利益。在這種情況下，檢察機關應當出于保護國家利益和社會公共利益，對行政執法機關的行政不作為違法予以監督。

（二）行政相對人不起訴的情形

行政執法機關在采取行政強制措施以后，如果違法解除行政強制措施，也會發生損害國家利益或者社會公共利益的后果。此時，行政相對人因行政執法機關違法解除行政強制措施而獲益，自然不存在權利救濟問題。在這種情況下，行政執法機關的違法行政行為得不到有效的監督，被侵害的國家或社會公共利益也無人予以保護。對此，檢察機關應當啟動民事行政檢察監督程序。例如，根據《中華人民共和國人民警察法》第十四條的規定，公安機關的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監護的，應當報請縣級以上人民政府公安機關批準，并及時通知其監護人。如果執勤的人民警察既沒有將疑似精神病人送交家屬嚴加看管，也沒有按照規定對疑似精神病人進行精神健康狀況評估，就違法解除對其約束措施，則對公共安全是一種巨大的威脅。

（三）其他的行政相對人不能、不便起訴的情形

行政執法機關對公民人身、財產權益采取行政強制措施涉嫌行政違法，雖然存在適格行政相對人或與行政行為有利害關系的人可以提起行政訴訟，但部分行政相對人或利害關系人可能存在不能起訴、不便起訴的訴權行使障礙。在這種情況下，如果不糾正違法行政強制可能損害國家或社會公共利益，則檢察機關應依法啟動民事行政檢察監督程序。