從“PPP”模式發展看中國的財政轉型

靳躍林

【摘 要】 自從改革開放發展市場經濟起，中國財政也在走政府和民間資本的合作道路，大力引入“PPP”模式就是最好的證明。最早為解決財政困難，“PPP”模式在英國開始等資本主義國家興起，逐漸傳播發展中國家。從實踐歷史來看，“PPP”模式的三個主要特征是合作關系，利益共享和風險分擔，從其背后蘊含著深厚的哲學思想的角度，體現著“契約論”的國家觀。因此，對“PPP”模式的思考不應該局限在應用層面，也應該從理論高度給予新的詮釋。

【關鍵詞】 PPP 合作 利益共享 風險分擔 國家觀

自十八屆三中全會明確提出“圍繞市場在資源配置中起決定性作用”以來，中央與地方政府開始了大刀闊斧的改革。2013年底，在財務部年底工作會議期間，財政部組織召開了公私合作專題會議，此次會議是政府首次就“PPP”模式進行系統商議，財政部部長樓繼偉明確提出“要實實在在把這件事開展起來”。自此，“PPP”模式正式進入到我國的改革實踐并迅速發展。截至2017年底，“PPP”綜合信息平臺入庫項目31260個，總投資43.5萬億元，簽約進入執行階段的項目3351個，總投資7.2萬億元。短短五年，“PPP”模式已經席卷了全國，備受政府與企業的青睞，大江南北仿佛刮起了改革開放的第二次春風。其風靡的背后，中國財政正經歷著深刻的歷史轉型。

一 “PPP”模式的歷史起源

“PPP”模式的起源可以追溯至18 世紀歐洲的收費公路建設計劃，但其在現代意義上的形成和發展，主要歸于新公共管理運動中以引入私人部門積極參與為核心內容的公共服務供給的市場化改革。

20世紀70年代，英美國家為解決經濟蕭條情況下財政資金不足問題，積極引入私人部門參與公共項目建設運營，同時將“PPP”模式運用于公共政策領域，并為規范、推進該模式出臺了一系列的政策，極大地促進了公私合作伙伴關系的發展。80年代中期，中等發達國家出現債務危機，為推動經濟繼續發展，1984年土耳其提出“BOT”（建設-運營-轉讓）的概念并用該方式建設阿科伊核電廠，然后被其他發展中國家效仿。在新公共管理運動將私人部門引入公共服務領域的基礎上，1992年時任英國財政大臣拉蒙特提出，要在公共服務領域引入市場化競爭，進一步推動政府與私營部門合作。此后至今，世界各國在城市和區域重大設施的項目上陸續嘗試實施“PPP”模式?！癙PP”模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

二 “PPP”模式的理論基礎

“PPP”是政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關系，主要是為了建設城市基礎設施項目或提供某種公共物品和服務的相互合作，其合作方式為特許權協議?！癙PP”管理模式的運行具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。

一是伙伴關系。伙伴關系是“PPP”的首要特征。它強調各個參與方平等協商的關系和機制，這是“PPP”項目的基礎所在。伙伴關系必須遵從法治環境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關系，即政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協商訂立法律協議，雙方的履約責任和權益受到相關法律、法規的確認和保護。

二是利益共享。建立利益共享機制，即政府和社會資本之間共享項目所帶來利潤的分配機制是“PPP”項目的第二個基本特征。“PPP”項目中政府和非政府的市場主體應當在合作協議中確立科學合理的利潤調節機制，確保社會資本按照協議規定的方式取得合理的投資回報，避免項目運營中可能出現的問題造成社會資本無法收回投資回報或者使得政府違約。

三是風險分擔?；锇殛P系不僅意味著利益共享，還意味著風險分擔。“PPP”模式中合作雙方的風險分擔更多是考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，盡可能做到每一種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔， 進而達到項目整體風險的最小化。風險分擔原則是旨在實現整個項目風險的最小化，要求合理分配項目風險，項目設計、建設、融資、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。

國內對“PPP”有多種譯法，如公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公共民營合作制等。樓繼偉曾指出：“廣義PPP 是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式?！薄癙PP”模式以政府與私人部門間的特許權協議為基礎，公共部門通過特許權安排掌握項目主動權，并有效借助私人部門的專業能力，同時實現向私人資本的風險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權實施，也可以通過獲得與項目不相關的其它公共資源來實現。由此，“PPP”模式有效解決了財政直接投資在效率方面的固有頑疾，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯系，規避私人部門道德風險。

三 “PPP”模式的哲學基礎——國家觀

國家觀簡言之就是看待國家的態度，亦即如何定位政府在社會運行中的作用。學術界通行有兩種國家觀：其一，社會是由個人組成的，整個社會的運轉是這些單個的個人交互作用的結果，包括需求，勞動，交換等等。為了保證交易順利進行，人們共同制定規則以約束破壞交易的行為。這些規則及這部分保障規則實施的人構成的系統，我們稱之為政府，這樣的國家觀屬于契約論的國家觀。其思想來源于歐洲17世紀啟蒙運動，洛克的《政府論》是最具代表性的作品。從以上論述不難看出政府只是起到監管社會有序運行的輔助作用，切實滿足人們需要的生產交換活動是通過市場完成的，這樣的政府是一個“小政府”，充當國民經濟的“守夜人”。

第二種是馬克思的國家學說，馬克思從歷史觀的角度對國家政權的性質予以界定。當人類社會處于原始階段，尚未分裂出利益對立的階級的時期，部落中的人處于原始的平等狀態。伴隨著社會分裂為市民社會和國家兩大領域，利益對立的群體明顯的分割開來：在封建社會，是平民、奴隸與宗教、王室及官僚的對立；在資本主義社會，是無產者與資產者的對立。后者是掌握生產資料的群體，傾向于維持社會秩序，盡可能的攫取更多的利益；前者則希望改變現狀，追求自身應得的利益。國家的存在意義不僅在于幫助有產者維持優越的地位，也在于調和階級矛盾，防止和鎮壓無產者企圖打破社會現狀的暴力行為。馬克思認為，在階級社會，掌握生產資料所有權即經濟上占主導地位階級的利益必然通過包括國家在內的上層建筑表現出來，因此，國家本質上是一種階級壓迫工具，國家政權一直是階級社會中“一種維護秩序、即維護現存社會秩序從而也就是維護占有者階級對生產者階級壓迫和剝削的權利”。因此，從馬克思對于國家的定義可以看出，代表著統治階級利益的政府是一個“強政府”，政府具有很大的自主性和公共性，凌駕于市場之上。

四 對“PPP”模式的反思

財政部近年來大力發展新型“PPP”模式，從最早的“政府出資，企業建設，公共使用”到引入“BOT”的“建設-經營-移交”模式再到“PPP”模式的轉變，體現了中國財政轉型：從“強政府”一步步轉向政府與市場合作的“混合型”。

從生產效率來看，“PPP”項目釋放了民間資本的活力，提高了資源配置的效率，也減少了政府的財政負擔，似乎是百利而無一害的，但是隱含在這背后的資本勢力的蔓延問題同樣值得思考。單從形式上講，試問，假如要想走完全的市場經濟的道路，建立資本主導的社會機制，還談什么社會主義？還說什么消滅階級，共同富裕？雖然現在都在強調社會主義市場經濟，但是從現實的發展軌跡來看，似乎只是在弱化社會主義性質，擴大資本主義因素。面對目前“PPP”模式的發展弊端，多數人在思考如何“進一步完善現有的法律法規對‘PPP 項目的支撐”或者是培養社會的“契約精神”，其目的都是在為“PPP”的發展掃清障礙。這種做法的潛在思維已經將“PPP”模式“完美化”，就好比經濟自由主義對市場失靈的辯護：不是市場機制出現問題，而是沒有完全遵守市場的規則才導致的惡果。

目的與手段是統一的，手段雖然可以靈活使用，但是最終必然要服務于目的。“PPP”模式是是一種提高資源配置效率的手段，但是提高資源配置卻不是最終目的，盲目崇拜是需要克服的，尤其是當資本以隱性的、難以察覺的形式滲透的時候。另外，“政治導向”也是需要引起注意的，“PPP”模式呈現驟然升溫的趨勢，其中許多的私利侵蝕公利和公利壓制私利的行為在所難免，這更需要相關學者從理論內涵的層次進行反思清算。發展之路依然任重道遠。

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