土地承包經營權流轉對糧食安全的影響研究

【摘 要】 土地承包經營權的流轉可以在一定程度上緩解農村土地撂荒問題，同時能夠提高農業生產率，保障糧食安全。為了探究土地承包經營權流轉對糧食安全的影響，本文通過文獻研究法、戰略分析法等方法，在分析土地承包經營權流轉帶來糧食安全原因的基礎上，提出了構建糧食風險防范機制、嚴格實施土地用途管制、健全糧食安全法律法規等相應的對策建議，從而促進糧食增產、保障糧食安全。

【關鍵詞】 土地承包經營權 流轉 糧食安全

一、研究背景

20世紀80年代初，我國農村土地承包經營權流轉開始在沿海地區出現，并逐步向內地擴展。整體來看，我國農村土地承包經營權流轉在數量和規模上呈現不斷擴大的趨勢。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益及承包經營權抵押，擔保全能”。然而，在市場機制下，每個行為主體都是理性經濟人，都會以利益最大化為準則進行生產。在土地承包經營權流轉的實踐中，種糧食的效益低，依靠種糧增收比較困難，導致大量土地流轉后都傾向于種植經濟作物或開發其他高效農業項目，良田種糧的用途被改變，出現了一系列挑戰糧食安全的問題。另外，承包主體為了提高投入產出比，不考慮土地的承載能力，過度種植，導致土壤肥力下降從而降低耕地質量，引發糧食安全問題。基于此，我們不禁有這樣的疑問：土地承包經營權流轉對我國糧食安全到底有怎樣的影響？

二、土地承包經營權流轉帶來糧食安全的原因

（一）不合理征收農地導致種糧面積下降。《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的所有權不得出讓、轉讓或者用于非農業建設”。也就是說目前集體土地的使用權無論通過什么方式轉讓，均只能用于農業建設。除非將集體土地通過征收程序完成國有土地的“變性”，再通過國有土地的流轉程序進行交易流程，否則不得用于其他用途。在實際中，國家對農地征收數量監管不嚴。一些地方政府為了增加財政收入，以地生財，大力開發建設用地；一些地方政府片面追求城市規模，無序擴張城鎮面積，占用大量農田。這些舉措極大的損害了我國的耕地質量，對其造成了不可逆轉的傷害。從而使得糧食種植面積減少，威脅糧食安全。

（二）土地流轉中違法改變土地用途，土地遭遇“非農化”威脅。盡管國家明文規定要“守住十八億畝耕地紅線不突破”。可是，將農業用地進行非農建設的現象仍然屢見不鮮。由于土地的產權屬集體所有，實踐中農民作為農地權利主體的地位被虛化，農民在土地流轉中利益不能得到有效保障。鎮村領導打著規模經營的幌子，違背農民意愿將土地強制流轉，把流轉過來的土地用于住房建設用地出售，提高自己的政績或者從中謀取私利；一些鄉鎮企業擅自改變土地用途用以修建廠房。這些行為不僅違背了土地流轉的初衷，造成耕地大面積破壞，也威脅到了糧食生產安全。

（三）土地流轉后農地經營者種糧積極性不高。糧食種植業比較收益不高，影響農地經營者種植糧食的積極性。農地進行流轉后雖然有利于規模生產，但是承包主體在承包地的時候要付給農民一定的租金，加上隨著種子、化肥、農藥等農業生產資料價格上漲，糧食種植成本加大。理性的經濟人為了實現利益最大化，都不再主要從事糧食種植，而更愿意把集中的耕地用于養殖業、畜牧、花卉、蔬果、林業等。這種經濟作物排擠糧食生產的“非糧化”現象導致糧食種植在一些地區有成為“副業”的趨勢，糧食總產量降低，威脅著我國的糧食安全。

三、政策建議

（一）構建糧食風險防范機制。由于我國各省市自然條件、資源環境、人口數量、經濟條件存在差異，區域間耕地保護任務和糧食供給責任的配置也不同。河北、內蒙古、四川、河南等13個省份是我國的糧食主產區，它們承擔著主要的耕地保護任務和糧食供給責任，這也限制了這些地區對土地的開發利用，阻礙其獲取經濟價值。與之相對應的是北京、天津、上海、深圳等地區因為前期土地的綜合開發利用帶來經濟的高度發達，因而可用的耕地面積十分有限，這些地區所承擔的耕地保護和糧食供給責任相對較小，同時它們也是糧食需求大省。由于土地利用的這些差異，會導致區域間經濟發展水平不斷擴大，不利于整個社會的和諧穩定。因此，有必要建立耕地保護區域補償機制，發達地區通過向糧食主產區和中西部地區輸入人才、技術、資金幫助糧食主產區發展，縮小區際差異。

（二）嚴格實施土地用途管制。保護耕地不僅僅是中央政府的責任，地方政府更是耕地保護的直接責任者。然而地方政府往往沒有履行耕地保護職責，反而為了加速發展區域經濟，積極開發建設用地，成為耕地破壞的實施者。因此，為了有效保護耕地就必須落實耕地保護責任制度，使地方政府切實承擔起保護耕地的責任。由各級土地管理部門實行耕地和基本農田定期審查統計，確保耕地和基本農田的總體面積。同時將耕地保護責任目標與政府的政績有機結合，督促地方政府在組織土地流轉時嚴格土地用途管制，保護耕地，保障糧食種植面積。

（三）建立健全糧食安全法律法規。糧食安全離不開法律的保障，應當積極完善與糧食安全有關的法律法規體系。中國目前的糧食安全保障的規定散見于各個法律法規中，缺乏專門的立法，因此需要一部專門保障糧食安全的法律法規，以立法的形式確定糧食安全的戰略地位，明確政府部門及其公職人員的糧食安全責任，加強流轉農地的土地用途的管制。

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作者簡介：鄧紅（1992—），女，重慶人，西南大學2016級區域經濟學專業碩士研究生，研究方向：區域經濟學。