加強行政單位內部控制建設的幾點思考

韓曉萃

【摘要】內部控制是內部會計控制、內部管理控制的相統一，強調工作的事前、事中、事后全過程控制，并且隨著社會的不斷發展，內部控制涉及范圍越來越廣，涵蓋的內容也越來越多。2012年11月財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并從2014年1月1日起執行。這意味著我國的內部控制制度不僅應用于企業，而且在行政事業單位也全面展開。建立內部控制制度已成為各級行政事業單位一項重要任務。本文通過對本單位內部控制建設過程中發現存在的問題和難點，分析產生問題的原因，并通過本單位內控制度建設的經驗總結，揭示內部控制制度的重要性，進一步明確加強行政單位內控制度建設的方法對策。

【關鍵詞】行政單位 內部控制 制度建設

一、行政單位內部控制的重要性

（一）可以用制度限制權力的濫用

習近平總書記指出，要加強對權力運行的制約和監督，真正把權力關進制度的籠子里，形成不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。內部控制制度“管”的是權力，“控”的是風險，內部控制能夠起到制衡權力的作用，減少自由裁量權的空間和余地，并利用制度限制權力的濫用。內部控制主要強調以預防為主，通過建立完善的制度和流程，防止錯誤和舞弊、腐敗等事件的發生。目前很多行政單位所屬的部門多、涉及業務領域廣、辦公地點分散、內部層級復雜、管理任務繁重，在客觀上要求建立健全的內部管理和控制制度。內部控制作為有效的管理工具，可以確保各項工作規范有序的開展。內部控制制度建立的過程也是全面梳理業務流程和審批權限的過程，在制度建立的過程中，單位可以更加全面的掌握在審批流程中每個授權事項，提高重大決策的科學性、透明性。

（二）保障會計信息真實可靠

內部控制制度是防范風險最有效的方法之一。在行政單位管理中，內部控制制度的實施可保障會計信息真實可靠，通過內部控制實施職責分工，形成相互制約的機制，避免責任不明確和相互推諉的現象。加強行政單位內部控制建設，可加強單位內部的自我約束力，從而推動財務管理制度化、規范化、信息化，規范單位自身行為，使得單位業務活動有法可依、有規可循。

（三）保護國有資產的完整安全

通過內部控制建設，實現業務流程再造。從資產的購置、驗收、登記、入賬到盤點等各個環節進行有效控制，提高了國有資產的完整性、安全性和信息化建設。

二、行政單位內部控制存在的主要問題

（一）內控意識淡薄

很多行政單位仍處于傳統的管理模式，習慣于行政指揮，缺乏嚴格、完善的內部控制制度，無章可循、有章不循、執法不嚴的現象較為突出，內部控制制度的基礎薄弱。有些單位領導也錯誤地認為內部控制就是制定各種各樣的制度和手冊，從而沒有實質性地梳理業務流程、沒有掌握內部控制風險點等。由于內部控制涉及范圍廣，涵蓋內容多，重新梳理流程，增加辦事環節和辦事程序，有些單位領導認為加強內部控制，影響工作效率，甚至認為容易導致內部矛盾，使內部控制成為“印在紙上，掛在墻上”的制度，以應付有關部門的檢查。在工作中遇到具體問題沒有按規定程序辦理，內部控制失去了應有的嚴肅性。如超授權范圍的審批、政府采購不按流程，或是三公經費濫用、會議超標準、培訓超規模等。

（二）內部牽制制度薄弱

我國很多行政單位正逐步建立和完善單位內部控制制度，有些單位內部牽制制度殘缺不全，或者內部牽制制度有關內容不夠合理。從違法違紀的現實案例中，暴露出有些行政單位部門內部崗位責任不明確、制度不完備、工作規程不完善、分權制約不到位等問題。目前我國許多單位缺乏完善的內部牽制制度，特別是對單位領導權利缺乏適當的內部牽制。甚至還有單位由于會計人員不足，難以按崗位配置人員，甚至出現即管錢又管賬，即管理支票又管理支票印鑒等現象，崗位沒有實現有效制衡。

（三）缺乏完善的財務管理制度

我國行政單位的財務工作還有待進一步強化，缺乏完善的財務管理制度。有些單位固定資產賬面較為混亂，比如實物已經報廢或者遺失，財務賬上、固定資產賬上依然被記載著，或是固定資產已經投入使用，但還沒有進行資產登記、入賬處理，導致出現賬外資產；有些單位原始發票無法真是反映業務的情況，或是捏造事實和業務開支；有些單位沒有辦理資產調撥等相關手續就轉移資產。原始憑證及會計核算是形成財務報表的基礎，原始憑證的不完整和會計核算的不規范將會導致財務報表的失真，無法真實的反映單位財務狀況。有些單位甚至沒有制定會計內部管理制度，財務事項的處理沒有明文規定加以保障。

（四）信息化程度不高

從行政單位內部管理來看，有些單位的各項管理工作已有章可循、有據可依，內部控制的機制和制度都在不同程度上的實現。但由于缺乏有效的信息化系統支撐各項管理工作，或者有些行政單位已實現財務信息化，但是由于建設的目的和時間、經費等因素，各個系統相對獨立，信息資料無法共享，因此對業務流程無法實現全過程的監控，內控制度無法貫穿于經濟活動的各個環節，內控制度也無法得到全面的貫徹和執行。目前，如：財政廳要求統一使用的財務核算系統、各個單位研發或購置的財務報銷系統和固定資產系統、國家行業內要求使用的報表系統、財政部門的預算系統和決算系統等，都是分別獨立運行的信息系統，未能實現信息一體化，系統相互融合，這就造成各個信息系統數據不能共享。對于信息的使用者來說，需要人工整理、匯總、統計，或是重復錄入、重復勞動。

三、加強行政單位內部控制的方法對策

（一）增強內控意識，強化單位負責人責任意識

內部控制涵蓋的內容多，主要包括預算管理業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目、合同管理六大模塊。內部控制涉及的范圍廣，需要定崗定責、梳理職權、編制流程。內部控制制度的全面實施將會影響到全部處室和全體人員的整體工作環境，因此提高單位負責人的內部控制意識和強化單位負責人的責任意識，尤為重要。內部控制的建設缺少領導支持，將難以持續開展。單位負責人內部控制意識是建設內控制度的首要任務。《會計法》明確規定，單位負責人負有執行《會計法》的法律責任，單位負責人還要充分認識到內部控制在保護資產的安全與完整，防范欺詐和舞弊行為，實現單位經濟目標等方面都發揮著重要作用，同時要提高全體人員對內部控制重要性的認識，形成單位內部控制的良好氛圍。

（二）加強內部牽制制度

內部牽制制度包括不相容職務相分離、適當授權、相互制約等環節，主要要明確各個部門和各個崗位的職責范圍，使不相容崗位之間能夠形成相互監督、相互制約機制。在行政單位不相容的崗位主要包括：一是預算的編制與預算的審批要分離、預算的審批與執行分離、預算執行與分析評價分離、決算編制與審核分離；二是收款與會計核算分離、支出申請與內部審批分離、付款審批與付款執行分離、業務經辦與會計核算分離；三是采購需求制定與內部審核分離、采購文件編制與復核分離、合同簽訂與驗收分離、驗收與保管分離等。同時，對權力集中的重點領域和關鍵崗位建立制衡機制，一是分事行權，對經濟和業務活動的決策、執行、監督，明確分工、項目分離、分別行權；二是分崗設權，對涉及經濟和業務活動的相關崗位，依職定崗、分崗定權、權責明確；三是分級授權，對管理層級和相關崗位，分別授權，明確授權范圍、對象、期限、授權于行權責任、一般授權與特殊授權界限；四是定期輪崗，對重點領域的關鍵崗位，建立干部交流和定期輪崗制度。根據不同崗位的重要性，嚴格執行輪崗制度，通過崗位的交接，揭示和彌補制度和管理的缺陷。對不具備輪崗條件的單位，對關鍵崗位設計的相關業務采用專項審計等控制措施。

（三）建立完善的內部控制制度，并嚴格加以執行

單位建立了完善的內部控制制度，并嚴格地加以執行，必然會使單位內部組織架構合理、職責分工明確清晰、堵塞制度漏洞、減少腐敗損失。本單位在制度建設中，首先從制度建設入手，各個單位結合單位實際情況制定相關的管理制度，比如財務管理制度、合同管理制度、政府采購制度、資產管理制度等，明確內部控制實施的各類標準及具體的實施辦法，從制度角度建立本級各個部門和上下級部門的協同機制。其次是定崗定責，要求各個處室要根據“三定方案”進行定崗、定職、定責，明確每個崗位的工作職責。三是梳理職權，各個處室和每個干部要對本部門和所在崗位的權力事項，特別是重點領域、重點部門、重點環節入手進行全面梳理，列出所在崗位的“職權清單”。四是編制流程，全面分析本單位主要業務流程各個環節風險點，包括審批事項、行使依據、承辦崗位、操作標準等，并編制出工作流程圖。五是通過信息系統建設，讓內部控制得以實現，并加以固化。

（四）推進信息化建設

行政單位內部控制信息化是將信息化與內部控制相結合，通過內部控制信息化，優化財務管理流程，減少人為操縱因素，提高內部控制工作效率，有效防范業務風險。信息化建設是內部控制得以實現的手段，信息化建設在內部控制保持有效性方面發揮著重要作用。內部控制制度建設需要對各個信息系統進行資源整合，建立一體化的整合系統，實現信息共享。完善的信息化系統應涵蓋預算管理、收支業務、政府采購業務、資產管理、建設項目、合同管理六大模塊。在建立信息化過程中，首先要全面梳理風險管理體系，分析風險點。其次，將風險控制和信息系統進行融合，模擬執行情況，對重大風險形成持續監控，實現系統提示預警和監控預警，滿足管理層管控和監督的需求。第三，通過信息化系統建設優化業務流程，界定各個崗位職責和權限，劃分不相容職責，滿足業務和管理標準化、流程化的需求。將內部控制流程嵌入信息系統進行流轉，為提高內部控制有效性、提高信息傳播效率、提高財務數據質量提供了技術支持。

參考文獻

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