關(guān)于基層政權(quán)機構(gòu)改革的幾點思考

張怡

【摘 要】 黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出要“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)”。在國家治理體系中，地方機構(gòu)更側(cè)重于彈性和靈活性。只有堅持正確的改革方向，有效發(fā)揮基層政權(quán)機構(gòu)的彈性和靈活性，才能適應(yīng)新時代中國特色社會主義的發(fā)展要求。

【關(guān)鍵詞】 基層政權(quán) 機構(gòu) 改革

黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確提出要“賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級職責(zé)特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能”。在國家治理體系中，地方機構(gòu)更側(cè)重于彈性和靈活性。因此，只有堅持正確的改革方向，有效發(fā)揮基層政權(quán)機構(gòu)的彈性和靈活性，才能適應(yīng)新時代中國特色社會主義的發(fā)展要求。

一、基層政權(quán)機構(gòu)的現(xiàn)狀

基層政權(quán)是國家政權(quán)的一部分，在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層。基層政權(quán)建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。基層政權(quán)機構(gòu)的重要特征就是面向的服務(wù)對象是人民群眾，處置方式要求符合基層事務(wù)特點。

（一）即時回應(yīng)群眾訴求能力有所下降

我們黨歷來注重走群眾路線，從群眾中來、到群眾中去，是黨和國家機構(gòu)實施政策、方針、路線的基本原則。長期以來，基層政權(quán)機構(gòu)一直扎根在基層，基層干部大多是本地干部。因此，基層政權(quán)機構(gòu)本身應(yīng)該具有較強的回應(yīng)能力。

但進入21世紀，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了變化，基層治理的內(nèi)容，逐漸從稅費征收、計劃生育等等這些與群眾利益密切相關(guān)的事務(wù)中“解脫”出來，轉(zhuǎn)而投入到一個個項目上來如招商引資、項目實施等，基層政權(quán)機構(gòu)可以說越來越“懸浮”于基層社會之上，基層干部的工作也逐漸從做群眾工作為主，轉(zhuǎn)向做文書工作為主。可見，事實上，基層政權(quán)機構(gòu)在日常工作中回應(yīng)群眾的動力和能力都大大下降。

（二）一線處置基層事務(wù)能力相對不高

基層事務(wù)的重要特征，是臨時性、季節(jié)性、細小瑣碎，這就要求處置基層事務(wù)要有即時性、實質(zhì)性，要求基層干部一線處置的經(jīng)驗非常豐富。

但事實上，基層機構(gòu)的一線處置能力并不高。基層事務(wù)處置的根本原則是“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”。堅持這一原則的關(guān)鍵，就是要發(fā)揮基層政權(quán)網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢。基層政權(quán)是一個有機體系，包括黨委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)及群眾性自治組織和其它社會組織。但派出機構(gòu)隨意撤銷，村級組織行政化問題越來越嚴重，基層政權(quán)聯(lián)系群眾的天然紐帶被切斷。

二、基層政權(quán)機構(gòu)改革的原則

在新的歷史起點上，深化黨和國家機構(gòu)改革，必須全面貫徹黨的十九大精神，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，積極構(gòu)架系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。

（一）優(yōu)化協(xié)同高效是基層政權(quán)機構(gòu)改革的基本原則

基層政權(quán)是國家權(quán)力的末梢，除了常規(guī)性的、程式化的工作以外，更多的是要承擔(dān)群眾工作。群眾工作做好了，基層行政工作自然就有效率。換言之，基層工作本質(zhì)上是任務(wù)導(dǎo)向型的。因此，堅持優(yōu)化協(xié)同高效是基層政權(quán)機構(gòu)改革的基本原則。

十九屆三中全會的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確指出，“一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進一步提高”。相當(dāng)一段時期，一些基層機構(gòu)改革片面強調(diào)科層制原則，片面理解職責(zé)固定化、人員專職化、辦事程式化，和基層社會嚴重脫節(jié)，導(dǎo)致一些基層事務(wù)無人承擔(dān)、不敢承擔(dān)；非要承擔(dān)時，也是應(yīng)付了事；一些基層機構(gòu)改革片面強調(diào)機構(gòu)精簡，反而導(dǎo)致“精簡—膨脹”的循環(huán)怪圈。因此，當(dāng)前基層機構(gòu)改革的基本原則，仍然是以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點。

（二）因地制宜是基層政權(quán)機構(gòu)改革的根本原則

基層政權(quán)機構(gòu)改革在指導(dǎo)思想、目標和內(nèi)容上，與中央層面黨和國家機構(gòu)改革是一致的。基層政權(quán)機構(gòu)改革要遵循統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和統(tǒng)一的目標，堅持統(tǒng)一的原則。在改革任務(wù)方面，要完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置，推進機構(gòu)編制法定化。

但每一個地方都有各自的特殊性。基層政權(quán)機構(gòu)改革切忌一刀切，切忌不顧實際情況片面追求“先進”經(jīng)驗，需要因地制宜。我國是一個大國，在具體實施管理時，分為眾多行政區(qū)劃。截至2017年底，省一級區(qū)劃有32個（不含2個特別行政區(qū)），地一級有334個，縣一級有2851個，鄉(xiāng)一級有41002個。在眾多行政區(qū)劃中，不僅存在因管理層級不同而導(dǎo)致的管理職責(zé)不同，而且經(jīng)濟文化發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃、民族構(gòu)成等方面的差異也都決定了在機構(gòu)設(shè)置和職能配置上要因地制宜。先進的不一定是合適的。東西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，人民群眾的訴求也不一樣，基層政權(quán)的定位也不一樣，基層治理的模式也就會有不同。因此，從全國范圍看，基層機構(gòu)改革堅持的根本原則是因地制宜。

三、基層政權(quán)機構(gòu)改革的方向

理論上看，基層政權(quán)的改革方向分為三個：強化、弱化、撤銷。這三種做法都有可取之處。但從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總目標看，基層治理能力的弱化甚至是撤銷，不應(yīng)該是基層政權(quán)建設(shè)的方向。無論是從回應(yīng)群眾訴求的角度，還是考慮到基層事務(wù)的特點，都應(yīng)完善基層政權(quán)機構(gòu)，強化基層治理能力，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。

（一）解決基層行政中的形式主義

一些純農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)在也仿照發(fā)達地區(qū)在村委會建立行政服務(wù)大廳，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群眾辦事，實質(zhì)上卻是人為地將村干部脫離于群眾，把村干部塑造成一個獨立的利益群體，強化了群眾性自治組織的官僚化程度。一些地區(qū)甚至為了形式上完成所謂的“正規(guī)化”的建設(shè)，不顧農(nóng)村的實情和群眾的需要，強行合村并組。這種村干部坐班制，表面上似乎是方便了群眾，但實際上是把和群眾的距離拉遠了，弱化了基層治理能力。基層干部的工作地點不應(yīng)該在辦公室，而是在群眾家里、田間地頭、工地上。這種隨意性反而是接觸群眾的最好的途徑。基層政府應(yīng)該把工作重心轉(zhuǎn)移到和群眾密切相關(guān)的生產(chǎn)生活上來，避免基于文本的考核體系，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的形式考核。

（二）增強基層機構(gòu)的靈活性和適應(yīng)性

基層的很多事務(wù)是不斷產(chǎn)生的，嚴格按照規(guī)定設(shè)置不同機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)固定的職能，并且按照規(guī)定開展行政工作，其實是不現(xiàn)實的，也是不負責(zé)任的。目前基層治理中的問題很多都是新出現(xiàn)的，根本就沒有對應(yīng)的機構(gòu)負責(zé)。所以，機構(gòu)設(shè)置要有靈活性，一旦有治理需求就可以迅速組建相關(guān)部門、配置相應(yīng)力量，給予回應(yīng)，要堅決避免職能固定化。

（三）加強基層機構(gòu)的協(xié)調(diào)性

基層治理事務(wù)基本上都是綜合性的問題，同一個問題往往涉及多個部門。比如像城管部門，管理的事項很多，但絕大多數(shù)事項的審批權(quán)不在城管部門。城管部門作為執(zhí)法部門，執(zhí)法權(quán)威需要公安部門來保證，但公安部門又不愿意介入到城管執(zhí)法過程。這樣一來，各個城市的城管部門，其實就變成了是“兜底部門”，這就導(dǎo)致這些年城市治理中的沖突大多發(fā)生在這一部門。審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)分屬多個部門，主體責(zé)任單位和實際負責(zé)單位相分離等等，這些現(xiàn)象人為地造成了源頭管理和末端管理之間的矛盾。

機構(gòu)改革其實是需要具體分析的，因為每一個層級的機構(gòu)，其實對機構(gòu)的要求是不一樣的。一般而言，越是高層的機構(gòu)，穩(wěn)定性、專業(yè)化的要求越高；但越是基層的機構(gòu)，靈活性和適應(yīng)性可能更為重要。因此，應(yīng)該分類看待機構(gòu)改革。

【參考文獻】

[1] 《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》[R].2018年3月，中共中央印發(fā)；

[2] 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》[R].2018年2月28日；

[3] 地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置有一致性也有特殊性[Z].財經(jīng)國家周刊，2018年05月30日.