萊茵河協同治理機制探究

梁書慧

【摘 要】 由于部分資源或公共物品具有跨界性和外部性，傳統的屬地治理難以解決公共問題，跨區域治理成為實現善治的手段之一，協同治理倡導多元治理主體在達成共識的基礎之上共同參與決策，共同解決公共問題。作為解決公共事務治理的途徑，協同治理的作用是通過參與主體之間的相互協同，實現對現實治理難題的回應。萊茵河的治理是跨界協同治理的典范，本文基于協同治理視角，構建跨界流域治理分析框架，在分析萊茵河治理模式的基礎上，提出實現跨境治理的三個必要措施，建立跨界協同治理機構，增進彼此之間互惠互信，營造開放的協同治理環境。

【關鍵詞】 協同治理 流域治理 合作組織

1 協同治理的內涵

所謂協同就是系統內各要素之間相互合作，這種合作有助于系統內部形成良好的秩序。協同理論認為，系統內各組成單元之間的相互協作與配合是實現集體效應與整體效益的基礎和前提。每一個系統，都是由若干個子系統構成，而每一個子系統之間并不是完全獨立的關系，而是相互作用、相互影響，既有彼此之間的合作，也存在一定的干擾與排斥。如果系統內部各個組成部分之間可以很好的配合與互動，最終就會出現“1+1>2”的協同效應，如果系統內部各個組成部分之間更多是一種干擾和制約，就會產生極大的內部阻力和資源浪費，整個系統處于低效的狀態，難以發揮出系統的優勢。

治理是公共部門與私人部門基于協調的互動，聯合國全球治理委員會的定義最具有代表性：“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和。”定義強調了多元的參與主體，原本處于中心得政府不再是單一主體，不再存在單一的權威。國內代表性觀點是：治理是指在一個既定的范圍內官方的或民間旳公共管理組織通過公共權威的運用來維持秩序，滿足公眾的需要，其目的則在于各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。所以治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。從以上定義看出，不同學者對治理的界定是不同的，但是表明，在諸多領域和問題上治理理論提供了一種新思路，政府不能單方面的，沒有聯合的解決社會事務。

協同治理的研究源自于對善治的探討，兩者共同的訴求是對公共利益追尋。協同治理理論視角下，社會是一個開放的社會，由政府、企業和公民等主體構成，每個主體都是開放系統中的子系統。根據上述對協同和治理的定義，筆者認為可以對協同治理理論的內涵做出如下定義：在開放的社會系統中，政府、企業、社會團體、公民以維護和追求公共利益為目的，政府作為主導，企業、社會團體和公民自愿參與、平等協商、通力合作為原則的管理和解決公共事務而采取的方式方法的總和。

2 協同治理制度設計

2.1 萊茵河和多瑙河跨境協同治理

萊茵河是歐洲最大的河流之一，發源于瑞士的阿爾卑斯山，流經法國東部，縱貫德國南北然后抵達荷蘭入海，一共流經瑞士、奧地利、德國、法國、荷蘭、列支敦士登、盧森堡、比利時、意大利9個國家。它是歐洲最忙的運輸河流，它不僅是歐洲重點的飲用水源之一，也是工農業用水的主要來源，接納著流域周圍居民生活用水和工業用水的排放。然而早在19世紀初，這條河流就不再清澈。隨著工業化的進展，萊茵河成為一個巨大的污染匯集地。從1900年到1977年間，萊茵河里金屬嚴重聚集，河水已經達到了有毒的程度。自上世紀50年代起，魚類幾乎在萊茵河上游和中游絕跡，荷蘭處于河流的下游，飲用水和鮮花產業也因來自德國和法國的工業污染而深受其害。

2.2 萊茵河跨境協同治理措施

頻發的環境事故終于喚醒民眾、企業和政府。在荷蘭政府倡議下，1950年7月，瑞士、法國、盧森堡、聯邦德國和荷蘭共同成立了“保護萊茵河國際委員會（ICPR）”，秘書處只有12名來自各國的工作人員。“保護萊茵河國際委員會”負責萊茵河水質監測、監控污染源和恢復生態等工作。另外還設有由政府間組織（如河流委員會、航運委員會等）和非政府間組織（如自然保護和環境保護組織、飲用水公司、食品企業等）組成的觀察員小組，監督各國工作計劃的實施。ICPR是一個非常有效的政府間機構，意大利、奧地利、列支敦士登、瑞士、法國、盧森堡、德國、比利時、荷蘭等9個國家和歐盟通過ICPR協調萊茵河的治理和保護工作。作為政府間協調機構，這個組織沒有權力強制任何國家做事。那么這12名工作人員是如何治理萊茵河的污染呢？

ICPR由全會、秘書處以及技術機構組成，并通過各國部長級會議行使極高的政治權力，從而可以產生有政治約束力的決議。各國政府代表分成不同主題的工作小組，每年共舉行約70次正式會議，基本上是每周一次，探討萊茵河水資源保護和可持續利用。根據環境政策工具的分類和萊茵河流域治理政策的實際運用情況，水污染協同治理政策手段主要為以下幾個方面：

其一，各國簽訂國際公約，奠定了流域各國的合作基礎。1987年各國簽署了《萊茵河行動計劃》，統一標準治理萊茵河，計劃中的大部分目標都超額完成。1998年1月22日，德國、法國、盧森堡、荷蘭、瑞士以及歐盟在鹿特丹簽署了《萊茵河保護公約》，結合萊茵河水流的特點，加強各國合作恢復萊茵河生態。2001年，在法國，萊茵河流域國家部長級會議就通過了《萊茵河2020計劃》，確定了今后20年萊茵河保護的整體目標。

其二，促進各成員國達成共識，該流域組織合作的原則是：以成員的共同認識作為合作的基礎，只有取得共識，才能形成真正的合作，萊茵河是個大生態系統，各國息息相關，須一致行動。委員會最高決策機構是每年一次的各國部長工作會議，而負責落實的執行會議幾乎每周一會。各國分工治理，費用各自承擔。

ICPR最初定位為只對萊茵河污染問題進行研究和調查，成立幾年后ICPR應成員國要求進行氯化物污染源調查。結果顯示，法國鉀礦排放物占據氯化物污染源之首（占總排放量的1/3），德國位居第二。隨后成員國意識到，在處理國際污染問題上需要專門的組織進行協調并提供建議。根據各國簽訂的《萊茵河氯化物污染防治公約》，為了盡快治理萊茵河氯化物污染，河流上游和下游所處的國家相互協調，共同承擔治理水污染的成本，要求法國在1980年1月1日前將削減60%的氯化物排放量。

其三，河流沿線實行國際警報方案。流域內各國建立警報中心，對河流進行嚴密的監控，一旦流域內發現污染物質，第一時間通報將污染情況和治理措施通報各國政府、沿線的飲用水生產商、居民等，并展開調查和治理，流域下游相應的采取措施規避污染帶來的問題。

2011年一艘載有2400噸濃度為96%的硫酸的貨船在萊茵河觸礁發生側翻，在嘗試抽取硫酸失敗后，貨船船體不穩，開始出現破裂跡象，德國當地水務部門以及鄰近各州政府機構成立危機應對小組，決定緩緩地向萊茵河排放，來稀釋濃硫酸，德國與沿河其他國家保持接觸，持續通報事故進展以及德國方面立在不同國家的7個警報中心，一旦發現污染物質，快速確認污染源，發布警報，相互溝通。這個事件沒有造成下游負面影響得益于國際警報方案。

2.3 “保護萊茵河國際委員會”（ICPR）的合作方式

ICPR不是一個完全官方性質的組織，是一個多元的平臺，該組織與各國政府和非政府組織合作，官方組織與學術機構合作。ICPR不依附于任何一個國家，獨立開展工作，ICPR的權力機構是每年召開一次的各成員國部長參加的會議，協調各國利益達成一致行動并向ICPR匯報萊茵河水質情況，增進各國彼此之間的政治互信。該組織沒有懲罰各國的權力，這就需要非政府組織的監督，該組織的公正性具體體現在ICPR定期向非政府組織（如環境保護組織、飲用水公司、食品企業等）授予觀察者的身份進行公民參與，協助ICPR監督各國治理和維護萊茵河的實際情況，因為這些非政府組織是利益相關者，所以他們的監督積極性很高，既監督企業和居民的不當行為，也起到監督政府是否履行了承諾的作用。

委員會的主席由各國輪值，一旦就任委員會主席，就不能擔任代表團的發言人，保證委員會主席的公正性。秘書處作為委員會的常設機構，設在德國科布倫茨，秘書長則固定是荷蘭人。因為德國和荷蘭是萊茵河流經的主要國家，荷蘭是最下游國家，受污染之害最大，對治理和監督萊茵河水況最具有責任心和緊迫感。

3 有效實現跨界治理的必要措施

3.1 建立高效的區域間合作組織

在各國政府間建立一個合作機構，協同治理中不同的主體因為自身擁有的資源不同，治理能力上往往存在一定的差異，每一個治理主體都具有各自的獨特優勢，這種不可替代的特性，也決定了協同治理應該盡量整合所有的資源，建立統一的標準治理河流。設立跨國流域組織還有助于建立可靠及可信賴的統一監測網絡，及時掌握流域水質數據，對流域生態環境的改善以及處理跨界水資源共享矛盾都有著積極的作用。同時這個機構首先具有獨立性，財政、機構、人事不依附任何一個國家。ICPR的自己自籌，不依附某一個成員國或者利益集團，秘書處是該組織的常設機構，其成員不是任何一個國家的發言人

3.2 增進彼此之間互惠互信

子系統之間的信任機制，由于跨境水域治理的復雜性和設計利益主體的多元性，政策制定與執行情況常常出現不統一的現象，那么就強調各成員政府通過充分公開的對話與協商，達成各方認同的治理方案，實現各子系統之間政策執行的良好互動。為了達到資源的共享共榮，各個成員國必須有共同理念，相互信任和互惠規范等非正式的制度安排。ICPR通過建立共贏的意識，使得流域內上下游的各地方政府意識到：共同治理水污染，構建共同的治水目標的重要性，強化了認同感，促進成員國政府互惠互信的合作。

3.3 營造開放的協同治理環境

營造開放的流域政府協同治理系統。跨境流域的治理是一個系統，只有堅持開放，才能促成子系統與外部環境之間的有效互動，從而保證流域治理的有效性。主要是治理系統的主動信息公開和政府間的互動信息，一方面要建立水環境對外公開系統，定期的向轄區內公民發布治理流域的措施以及流域河流的實況，并受理非政府組織和居民的舉報，聽取非政府組織和居民對治理河流措施的反饋意見。另外一方面，是在政府之間建立信息互通機制，對于所轄區域的水環境情況，例如出現突發水環境污染要通過網絡及時地相互通報。像ICPR跨國合作治理機制建立在政府與非政府力量之上，既能發揮政府在制度上的優越性，又能發揮非政府組織在動員、調查、監督方面的優勢。在德國萊茵河畔的企業把環保凌駕于經濟利益的追逐之上，環保投入最多的是企業，德國最大的化工工廠巴斯夫，在2011年的企業年報上，原定于2020年的各種環保指標，大多數已經在2011年提前實現，巴斯夫公司認識到，保證安全的水質，健康的環境是與政府和居民的利益是一致的，企業才有生存下去的可能。企業在協同治理流域過程中起到了很大的作用。

在社會治理方面政府是主體，在協同治理中起到主導作用，尤其是在制度的強制性和管理的權威性上都是無法比擬的，對于非政府組織來講，自發的組織本企業來進行監管，能夠在一定程度上彌補政府的不足，減輕政府在社會事務治理上的負擔。ICPR只是一個協調機構，沒有任何強制權力，但它獲得了流域內5800萬人的支持。社會輿論、健全的運行機制和各成員國的認真執行都保證了ICPR所制訂的標準和規章制度能落到實處。由此可見，不同主體在協同治理中發揮的作用不同，只有發揮每一個主體的作用，同時要建立一個讓各個主體能夠互信合作，加強協調的平臺，才能確保治理效果讓人滿意。

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