防范“灰犀?！保菏刈★L險底線

阮曉東

中央經濟工作會議明確了今后三年，要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰。而打好防范化解重大風險的攻堅戰，重點是防控金融風險。未來，我國要服務于供給側結構性改革這條主線，促進形成金融和實體經濟、金融和房地產、金融體系內部的良性循環，做好重點領域風險防范和處置，堅決打擊違法違規金融活動，加強薄弱環節監管制度建設，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。

事件

防范“灰犀?！?/p>

2017年12月18日至20日，中央經濟工作會議在北京舉行。會議強調，穩中求進工作總基調是治國理政的重要原則，要長期堅持。“穩”和“進”是辯證統一的，要作為一個整體來把握，把握好工作節奏和力度。要統籌各項政策，加強政策協同。中央經濟工作會議提出，我國積極的財政政策取向不變，但要調整優化財政支出結構，確保對重點領域和項目的支持力度，壓縮一般性支出，切實加強地方政府債務管理。同時穩健的貨幣政策要保持中性，管住貨幣供給總閘門，保持貨幣信貸和社會融資規模合理增長，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，促進多層次資本市場健康發展，守住不發生系統性金融風險的底線。

系統性金融風險，是指由單個或少數金融機構，因某種因素而破產或巨額損失，并導致整個金融系統崩潰的風險，進而對實體經濟產生嚴重的負面效應。一旦發生這種風險，市場中的各主體都無法幸免。

據悉，系統性金融風險出現的原因較多。從歷史的經驗來看，主要是金融制度不完善、金融市場化程度低，再加上金融監管力度不夠，內部控制不嚴，造成金融機構的發展過快，金融衍生品使用過度，缺乏對系統性金融風險的預防，也就導致了金融風險大量產生。

比較典型的系統性金融風險有1987年的美國股市大崩盤、1998年的東南亞金融風暴、2007年的美國次貸危機等，可以看到幾乎是每經過十年，就會出現一次世界影響范圍比較廣的系統性金融危機。到了2017—2018年度，很多人都很擔心：十年一次的危機會不會再次爆發？中國政府明確指出，不會也不允許發生系統性金融危機。

防范化解重大系統金融風險，在2017年甚至有了一個更加形象的比喻，防范“灰犀?！薄！盎蚁！庇脕肀扔鞔蟾怕是掖笥绊懙臐撛谖C。2017年7月《人民日報》提到：既防“黑天鵝”，也防“灰犀?！?。氣候變化、金融高杠桿、房地產泡沫……這些“灰犀?！闭徊讲匠覀冏邅?。我們應該著眼長遠，小心翼翼，發力管控，避免“灰犀牛”攻擊瞬間引發的巨大災難。

如今，“灰犀牛”已經越來越被人熟知。從2017年7月召開的第五次全國金融工作會議到黨的十九大，再到中央經濟工作會議，防控“金融風險”這個重要的“灰犀?！倍急环旁诜浅Ｍ怀龅奈恢?。

的確，中國“灰犀?！币呀浫綦[若現，而且其危害性很大。中財辦負責人指出：我國的“灰犀?！敝饕ㄓ白鱼y行、房地產泡沫、國有企業高杠桿、地方債務、違法違規集資等問題。

出現“灰犀?！钡闹饕蜻€是近兩年，伴隨著國內國際經濟和金融形勢的變化，金融業在快速發展的同時也暴露出不少問題，一些風險事件頻頻發生，防控金融風險的重要性日益凸顯。

由于金融風險突發性強、波及面廣、危害性大，如果處理不得當，小風險會釀成大風險，區域性風險會釀成系統性風險，危及國家經濟安全和社會穩定，所以防范和化解金融風險，關乎金融安全、經濟發展和社會穩定。

防范化解重大金融風險也作為三大攻堅戰之首，成為未來一年我國經濟工作的重點。中財辦指出，對于“灰犀?！笔录?，因為問題已經存在了，也有征兆，所以對這類問題要增加危機意識，要堅持問題導向。而且對這些風險要摸清情況，區分輕重緩急和影響程度，突出重點，采取有效措施，妥善加以解決。

挑戰

金融風險如何防控？

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全更是國家安全的組成部分。黨的十九大對深化金融體制改革作出重大部署，強調“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”。習近平總書記強調，防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。

所以，未來要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發現、早處置。應對系統性風險，主題是防范，關鍵是主動。其中，防范區域性金融風險是一個重要任務。

那么，金融風險該如何防控呢？中央經濟工作會議開出的“藥方”，主要是服務于供給側結構性改革這條主線，促進形成金融和實體經濟、金融和房地產、金融體系內部的良性循環，做好重點領域風險防范和處置，堅決打擊違法違規金融活動，加強薄弱環節監管制度建設。從政策的承接性來看，我國預防系統性金融風險，主要從以下幾點進行處理。

第一，治理影子銀行。

據國際評級機構穆迪測算，2016年中國影子銀行資產增長超過20%，達到64萬億元人民幣，相當于當年國內生產總值（GDP）的86.5%，增速仍然較快。不過，與2015年30%的增長率相比，已有所放緩。影子銀行總資產規模和社會融資總量之間的差距，在2016年底接近23萬億元人民幣（2015年底為17萬億元）。

隨著2017年銀行表外理財業務納入中國央行宏觀審慎評估體系，以及監管部門對銀行和非銀金融機構之間同業嵌套作出更為嚴格的規定，作為影子銀行業務中增長尤為迅速，且融資余額占比最大的理財產品對接資產，比如銀行表外理財、證券公司和基金子公司資管產品等，其增長正逐漸受到制約。

2017年，銀監會在學習全國金融工作會議精神時特別強調了要防范“三風險”（流動性風險、信用風險、影子銀行業務風險）與深入整治“三亂象”（亂搞同業、亂加杠桿、亂做表外業務），這意味著未來任何變相繞道監管的行為都將被嚴厲處置，市場亂象有望得到嚴格監管與遏制。

其次，抑制房地產泡沫。

目前，我國房地產市場平穩健康發展的長效機制還沒有建立。近期政治局會議也要求“穩定房地產市場，堅持政策連續性穩定性，加快建立長效機制”。

中央經濟工作會議指出，圍繞推動高質量發展，房地產行業應加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。要發展住房租賃市場特別是長期租賃，保護租賃利益相關方合法權益，支持專業化、機構化住房租賃企業發展。完善促進房地產市場平穩健康發展的長效機制，保持房地產市場調控政策連續性和穩定性，分清中央和地方事權，實行差別化調控。作為十九大召開后的第一次中央經濟工作會議，其對房地產市場的相關調控政策的描述，更加清晰和精準。專家認為，解決住房的結構性矛盾，實行租購并舉，擴大租賃市場，是建立促進房地產平穩健康發展長效機制最為核心的部分，今后主攻方向應該是農村集體土地直接進入租賃市場和發展社會化租賃。

第三，指引國企去杠桿。

作為供給側結構性改革的五大任務之一，去杠桿無疑是“重頭戲”。而在“去杠桿”方面，企業降杠桿特別是國企降杠桿仍是關鍵。據了解，通常意義上的宏觀杠桿率主要包括四個部門，即企業部門、個人或居民部門、政府部門、金融部門。而從結構上看，在這四個部門中，企業部門特別是國有企業杠桿率偏高已經成為共識。

之所以將國有企業作為降杠桿的重中之重，主要有以下幾點考量：一是部分國企在此前的市場競爭中，通過加杠桿的方式來增加產能成為主要的模式，很多國企具有加杠桿的沖動；與此同時，在前期快速擴張的影響下，部分國有企業出現產能嚴重過?，F象，企業經營風險加重；二是部分國企經營債務偏重，同樣加重了企業的經營風險；三是長期以來信貸發放對于國有企業“偏愛”，也在客觀上導致國企杠桿率偏高。總的來說，國有企業降杠桿已成為大勢所趨。

當然，去杠桿是一個長期過程，各行業、各領域的杠桿率不一樣，是有重點的。全國金融工作會議強調的是要把國有企業去杠桿作為重中之重。如果國有企業去杠桿了，企業部門的杠桿肯定要下降，整個國民經濟的杠桿率也會下降，這就是從源頭上進行防治。

第四，化解地方政府債務風險。

目前已經進入官方視線的“灰犀?！狈謩e是房地產泡沫、地方債務、國有企業高杠桿、影子銀行、違法違規集資。其中，地方債務可能是最隱蔽的那一頭“灰犀?！?。2017年以來，中央政府從嚴肅問責到發文詳列違規舉債負面清單，國家對地方政府債務強監管一如既往地保持高壓態勢。但即便如此，地方債務還是蠢蠢欲動。如何鎖住地方債務“灰犀牛”，既需要提高財政透明度、硬化財政與金融市場的邊界，更需要央地關系的重構。

為了化解地方債風險，2014年通過的新預算法首次將野蠻生長的地方債納入預算管理，明確地方政府舉債唯一合法渠道是發行地方政府債券。為了控制地方債規模，2015年中央對地方政府施行債務限額，給出舉債“天花板”。不過政府債務風險是當前“灰犀?！敝凶畲蟮囊恢?。為了解除政府債務風險，我國從2014年開始系統推進對于政府和社會資本合作（PPP）模式。

焦點

PPP不能成為地方政府新的負債工具

對于PPP模式來說，2017年著實算不上平靜的一年。財政部、國資委等政府部門于年內密集發布多項PPP相關政策，每一次政策的出臺都如投石入水，掀起波瀾。

關于PPP模式，它的推廣初衷是為了化解地方政府融資平臺的債務風險，但是在執行中走了樣。不少地方出現了物有所值評價和財政可承受能力評價走過場、將股本投資變成了債務投資，轉化為新的地方政府負債，“去杠桿變成了加杠桿，減少債務風險變成了增加債務風險”。

深究其原因，還在于目前對于一些地方政府而言，法定債遠遠不能滿足需求。2017年12月25日，全國人大常委會委員分組審議2016年度中央審計查出問題整改情況的報告，多名委員提出要高度重視政府債務風險，認為應加快推進財稅體制改革。很多委員直言，有的省和市將公益性的事業單位變成新的融資平臺進行舉債，認為目前PPP的水份過大，有的是假的，有的是變相舉債。

所以2017年財政部在《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中透露，將研究出臺地方債終身問責、倒查責任制度，堅決查處問責違法違規行為。財政部在報告中表示，要堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的幻覺，堅決打消金融機構認為政府會兜底的幻覺。

此外，雖然我國不斷公布各地推出的PPP項目，且不少項目貌似很具吸引力。但是，真正落地的非常有限。即便落地的項目，大多也是國企背景的企業，并由這些國企再分包給其他所有制企業，形成國企做一級承包商的格局。顯然，這也是與PPP的初衷存在一定差距的，沒有能夠有效地把政府與社會資本結合起來，發揮社會資本在公共事業、公共設施等方面的作用。

實際上，PPP在中國被泛化異化，最根本的還是地方政府沒有真正理解PPP的內涵，沒有把PPP當作政府與社會資本合作的一次良性互動，而仍然是將其當作融資的工具。自然也就不可能不被泛化異化，不被扭曲。而泛化異化和扭曲的結果，則是政府與社會資本的合作無法實現效率最大化、效益最優化。

在“2017第三屆中國PPP融資論壇”上，財政部副部長史耀斌表示，一些地方把PPP模式簡單化地作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等泛化異化問題，積累了一些隱性風險。

為了遏制PPP泛化異化的風險，2017年以來，監管部門出臺了一系列PPP相關政策，相關領導也有一系列關于規范PPP發展的講話。

2017年5月初，六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），要求“規范政府與社會資本方的合作行為”，具體內容主要是禁止違規行為，包括：違法違規變相舉債、承諾回購社會資本方的投資本金、承諾最低收益等，目的是禁止地方政府違法舉債、變相舉債。

2017年6月初，財政部下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），文件主要規范政府購買服務。

2017年11月中旬，財政部下發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），對于存量PPP項目以及新增PPP項目進行了嚴格的規范。

幾天之后，國資委正式下發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號），規范央企參與PPP項目。

回顧2017年，可以看到各類PPP相關政策文件頻現，有對PPP項目操作進行強力規范的，也有對PPP發展推動促進的，陸續頒布的這些政策，使得中國PPP市場更加趨向理性和成熟。

啟示

“灰犀?！毕嗷リP聯，治理依然面臨諸多挑戰

當前，我國金融業發展面臨諸多挑戰。一方面，隨著經濟發展進入新常態，部分在金融業發展中積累已久的深層次矛盾正逐漸暴露；另一方面，隨著金融科技的迅速發展，我國金融業態的復雜性、關聯性加劇，潛在風險不斷堆積。

以龐大的影子銀行體系為例，由于其具備高杠桿、期限錯配、交易鏈條長的特征，同時存在缺失緩沖資本、流動性缺口嚴峻等問題，所以其在豐富了市場金融產品的同時，也極大程度上放大了潛在的系統性風險；2008年國際金融危機即是影子銀行為主要誘因之一的慘痛教訓。據悉，我國影子銀行體系由監管套利驅動形成。

此外，與金融業緊密相聯的房地產問題也值得關注。銀行是房地產業發展的主要受益者，一方面，房地產是銀行主要的貸款投放行業之一，也是重要的質押物；另一方面，信貸資金的過度投放亦是推高房地產泡沫的重要因素。根據2017年末的《財經》的統計報告，由于房地產價格出現泡沫，現在中國超過三分之一的家庭都屬于高負債家庭。雖然中國家庭債務離危機還有一段距離，但是中國家庭債務的“灰犀?！币呀涬[約動起來了。

根據中國社科院國家金融與發展實驗室、國家資產負債表研究中心2017年11月下旬發布《三季度中國去杠桿進程報告》，中國家庭杠桿率從2017年二季度的47.4%上升到三季度的48.6%，合計2017年前三個季度上升了3.8個百分點。國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶就此分析稱，近兩年中國家庭杠桿率的迅速飆升，導致風險加大。專家表示，對于家庭債務風險的關注，既是因為家庭的金融資產安全問題，更與宏觀經濟發展前景有關，家庭高債務，最終會導致經濟大風險。

如此背景下，“灰犀?！敝g的相互關聯性值得重視。房地產泡沫、地方債務、國有企業高杠桿、影子銀行、違法違規集資等現象的實質，還是我國近些年的實體經濟發展出現了問題，并間接傳遞到經濟體系的各個層面。這些問題如果導致系統性金融風險，那么就可能釀成全局性災難，系統性風險造成的危機會迅速從一個機構傳遞到眾多機構，從局部市場傳遞到全部市場，最終釀成全局性災難。

所以十九大報告和中央經濟工作會議均提出，要健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。而防范系統性金融風險的前提是要準確地認知潛在問題，并適時采取科學的手段來應對、化解風險。

針對當前經濟形勢和長遠發展需要，中央強調要在做好全面工作的同時，著力做好六方面的工作：第一，堅定不移深化供給側結構性改革。第二，積極穩妥化解累積的地方政府債務風險。第三，深入扎實整治金融亂象。第四，切實穩定房地產市場。第五，穩定外資和民間投資。第六，高度重視做好民生工作。

同時，相關監管機構還要努力降低金融業務的關聯性和復雜性。比如強化金融風險源頭的管控，補齊監管規制短板，把行為監管和系統性風險監管均納入日常管理之中。同時還要注重監管與創新之間的平衡。既要強調監管的專業性、統一性和穿透性，實現監管與創新的同步；也應充分意識到金融創新對經濟發展的重要性，從而在政策上給予充分的支持和鼓勵。此外還要不斷改進監管方式方法，提高監管的前瞻性，加強對金融機構商業模式、發展戰略、風險偏好變化的持續監測。