區域發展 城市群將是城鎮化主體

阮曉東

地區發展不平衡是新時代社會主要矛盾的重要組成部分。實施區域協調發展戰略，推進新型城鎮化發展，是黨的十九大后的重要發展方向。與以往相比，城鎮化將呈現幾個新特征和新趨勢，其中以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局將成為主要的發展方向。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，有利于促進區域協調發展。未來，城市群將成為我國大部分人口與產業的承載地，城市群的建設也有利于協調不同城市和城鎮之間的關系，促進全國區域協調發展的主體格局的形成。

事件

十九大報告重點提出城市群協調發展

十九大報告提出，中國未來要堅定實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略。其中在“實施區域協調發展戰略”的部分提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。

提到城市群的概念，就不得不提到我國“十三五”規劃綱要提及的19個城市群，其中包括京津冀城市群、長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、哈長城市群等。

關于城市群建設發展，我國“十三五”規劃綱要明確提出，優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。目前除了京津冀和粵港澳大灣區提出要建設世界級城市群外，2017年12月，《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》獲批，也強調要“從長江三角洲區域整體協調發展的角度，充分發揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協作，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。”

此外，我國還提出要培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。

最近十年來，隨著傳統的省域經濟和行政區經濟逐步向城市群經濟過渡，城市的集聚效應日益凸顯，城市群已經成為中國經濟社會發展的重要載體。根據國家統計局數據，2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23.0%的人口，創造了39.4%的國內生產總值，成為帶動中國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心最新的統計資料顯示，未來中國80%以上人口將分布在19個城市群中。據悉，這19個城市群囊括了257個城市，占全國城市總量達到40%左右，但這19個城市群的常住人口占全國比重達到了73%，地區生產總值占全國GDP的81.7%。過去十年，中國常住人口在這19個城市群地區分布比例提高了近10%，預計未來這一比例還將提升至80%以上。

根據上述的資料，可以看出城市群不僅是新型城鎮化的主體形態，城市群是我國大部分人口與產業的承載地，同時城市群在城鎮化格局中還具有“綱舉目張”的獨特作用，是經濟社會發展的重要載體。

其中在國家規劃層面，我國新規劃的一批城市群即將出爐。根據筆者統計，長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群等發展規劃均已相繼落地。在此基礎上，又有多個城市群規劃將按程序上報國務院。2017年，粵港澳大灣區、海峽西岸、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等跨省區城市群一體化發展也提上日程，據悉，城市群規劃的工作有望在未來一到兩年中全部完成。

從最新一批的城市群規劃來看，各個城市群均有獨特之處。以粵港澳大灣區城市群為例，創新科技、跨境金融貿易和基礎設施建設在這里都有著很好的體現：深圳的高新產業和制造業優勢突出，香港的高等教育資源和高端專業人才充足；廣東享有自貿區政策優勢，港澳分別是國際金融中心和中葡語國家商貿合作服務平臺；港珠澳大橋、廣深港高鐵、深中通道等大型基建工程將促進粵港澳大灣區形成“1小時生活圈”，顯著提高城市群一體化水平。

再如關中平原城市群，發改委相關專家介紹，編制關中平原城市群發展規劃是國家推進“一帶一路”建設、推動形成全面開放新格局的重要舉措，也是推動西部大開發的重大機遇。以陜西為主的關中及周邊甘肅天水、山西臨汾和運城、河南三門峽等地區應抓住機遇。

背景

城市群地區成為我國生產力布局新的增長點

城市群，是指在特定地域范圍內，以1個以上特大城市為核心，由至少3個以上大城市為構成單元，依托發達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯系緊密、并最終實現高度同城化和高度一體化的城市群體。

未來城市群地區必將成為我國生產力布局新的增長點，成為城市與區域發展中最具活力和潛力的核心內容。中駿集團在2017年12月發布的《中國核心城市群智慧生活趨勢》報告顯示，長三角、珠三角、京津冀、長江中游和成渝等5個國家級城市群，占國土面積11%的五大城市群經濟總量占全國的55%。未來十年將迎來第二波人口紅利，80、90后將成為消費主力群體。

縱觀世界發達地區城鎮化進程的推進，可以發現發達國家主要是通過發展城市群，推動區域協同發展，深化城市優勢互補，共享自然、人文、社會資源，實現共同振興。比如以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥為中心的北美五大湖城市群；以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群；以倫敦為中心的英倫城市群；以巴黎為中心的歐洲西北部城市群等，在這些城市群中，既不是個別城市的“一城獨大”，也不是少數地區的“簡單均衡”，而是全面均衡發展。

比如以巴黎為中心的歐洲西北部城市群，這一超級城市群實際上由大巴黎地區城市群、萊茵—魯爾城市群、荷蘭—比利時城市群構成。主要城市有巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、安特衛普、布魯塞爾、科隆等。這個城市帶10萬人口以上的城市有40座，總面積14.5萬平方公里，總人口5000萬左右。

日本太平洋沿岸城市群主要是指東海道城市群，這一城市群從千葉向西，經過東京、橫濱、靜岡、名古屋，到京都、大坂、神戶的范圍。該城市群一般分為東京、大坂、名古屋三個城市圈。這個區域面積3.5萬平方公里，占日本全國的6%。人口將近7000萬，占全國總人口的61%。

從世界區域與城市群發展的歷程可以看出，生產要素的流動匯集與擴散是城市群發展與區域聯動的重要內涵，未來城市群地區必將成為我國生產力布局新的增長點，成為城市與區域發展中最具活力和潛力的核心內容。發展城市群的最大優勢在于打破“一畝三分地”的行政藩籬，將一定區域內的各個省份和地區捆綁在一起，通過人流、物流、信息流等資源的整合匯集，實現生產要素有序流動與優勢互補。

所以在“十三五”規劃綱要中，加快城市群建設發展成為我國區域協同發展的一項重要內容，也是優化城鎮化布局和形態的一個重要著力點。通過發展城市群，促進人流、物流、信息流等資源的高效利用，減小區域間經濟差異，確保城鎮化過程中人員的有序流動，將會有力推動我國城鎮化的整體健康有序發展。

根據“十三五”規劃綱要，中國內地城市群數量或將達到20個左右，包括京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸等城市群，未來有望形成更多區域發展的增長極。通過城市群的發展目標、開發方向、空間結構，以及城市群內各城市的功能定位和分工、生態環境治理、協同發展體制機制等建設，增加我國城市群數量，增大城市群覆蓋范圍，推進我國不同區域的經濟發展，減小區域間現存的經濟差異。在五大發展理念中，“協調發展”的首要要求就是“推動區域協調發展”，而建設城市群正是區域協調的重要內容。

可以預見，“十三五”規劃綱要以及十九大確立的加快城市群建設發展目標，將有利于我國區域經濟協同發展，體現社會的公平正義發展的文化內涵，有利于構建和諧的社會關系。通過城市群的發展，還可以進一步推進以人為本的城鎮化，“離土不離鄉”地建設城鎮集群，讓人民看得見“鄉愁”、真正安居樂業，這將是我國城鎮化的發展方向。

焦點

京津冀城市群正在迎來蛻變

在所有的城市群中，京津冀城市群因為有北京和天津兩個直轄市的參與，有雄安新區的設立，所以其發展牽動著全國人民的神經。特別是雄安新區是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事。推動京津冀城市群的建設，不僅是以習近平同志為核心的黨中央提出的一項重大國家戰略，同時由于京津兩地過于“肥胖”，大城市病突出，特別是河北發展與兩地呈現“斷崖式”差距，那么以京津冀城市群為契機，實現京津冀協同發展，也是新形勢下引領新發展、打造新增長極的迫切需要。

資料顯示，京津冀地域面積21.6萬平方公里，人口1.1億，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納人口最多的區域之一。2016年，全國有25%的外商直接投資落地這一區域，研發經費支出也占全國的15%。京津冀以全國2.3%的國土面積，承載了全國8%的人口，貢獻了全國10%的國內生產總值。

但是同時，我們也看到京津冀也面臨著發展不平衡、不充分的問題：京津兩極過于“肥胖”，而周邊中小城市過于“瘦弱”，區域發展差距懸殊。

如今，京津冀正在迎來蛻變。習近平總書記在十九大報告中指出：以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，高起點規劃、高標準建設雄安新區。

設立雄安新區有利于集中疏解北京非首都功能，有效緩解北京大城市病，與北京城市副中心共同形成北京新的兩翼；有利于加快補齊區域發展短板，提升河北經濟社會發展質量和水平，培育形成新的區域增長極；有利于調整優化京津冀城市布局和空間結構，拓展區域發展新空間，對于探索人口經濟密集地區優化開發新模式，打造全國創新驅動發展新引擎，加快構建京津冀世界級城市群，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

有分析認為，在2014年便已提出的將京津冀城市群建設成為世界級城市群是“京津冀協同發展”落地的抓手和重要體現。據悉，建設以首都為核心的京津冀世界級城市群，通過城市群內各城市的合理分工與合作，實現優勢互補，充分激活這一區域的活力，不僅有利于疏解北京非首都功能，破解北京大城市病困局，還有利于縮小河北與京津的落差，促進京津冀協調發展。從而引領我國北方進一步對外開放，更好地參與全球競爭。

其實京津冀城市群的提法由來已久，并且早已鎖定“世界級”的目標。2014年3月，中共中央國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中3次提到“京津冀城市群”，并將其與珠江三角洲、長江三角洲城市群并列，視為“國民經濟重要的增長極”，并提出其“要以建設世界級城市群為目標”。這是在國家文件中首次出現“京津冀城市群”，而此前曾提出的“環渤海經濟圈”“首都經濟圈”等概念已經在這份規劃中難覓蹤影。此后，在京津冀建設世界級城市群的提法不斷出現。2015年，京津冀協同發展領導小組辦公室負責人在接受采訪時表示，京津冀整體定位是以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區。在4個定位中，“以首都為核心的世界級城市群”居首。

2016年出臺的“十三五”規劃綱要中明確提出，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群。2017年9月中共中央國務院關于對《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的批復中再次明確：發揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群。

京津冀要打造成為世界級城市群，城市體系結構中有一個斷層，北京和天津已經是特大城市，但是河北境內卻沒有一個人口500萬人以上的特大城市。河北雖然充當京津腹地，但自身缺乏大城市支撐。根據目前的數據進行推演，可以看到雄安的遠期人口規模將控制在250萬人以內，一般不能超過300萬人。目前保定市區人口有280萬，所以雄安可以和保定共同形成一個500萬人口的雙核城市群。

今后“保定—雄安”、石家莊和唐山這三個城市都會形成500萬人口以上的特大城市。再加上沿海的滄州、秦皇島進一步發展，河北城市群就支撐起來了，整體京津冀城市群結構就更加合理了。再有15年，也就是到2030年左右，京津冀城市群就可以建設成為世界級城市群之一。

趨勢

城市群發展靠國家和市場雙輪推動

縱觀世界發達地區城鎮化的過程，幾乎都是依靠城市群推動區域協同發展，深化城市優勢互補，共享各類資源，從而實現共同的利益。而我國三十年來的城鎮化并非是一個均衡發展的過程，單個城市的獨立發展能力越來越有限，還面臨著“千城一面”的尷尬。

中國社科院城市發展與環境研究中心城市與區域管理研究室主任盛廣耀表示，在經濟下行、投資乏力的新形勢下，單個城市獨立發展的能力越來越有限，城市群能夠產生“一加一大于二”的協同效應，城市群是當今中國區域經濟實現突破的有效藥方。

根據增長極理論，城市群能夠通過輻射作用帶動區域經濟發展。所以，加快城市群建設發展，打破“一畝三分地”的行政藩籬，將一定區域內的城市捆綁在一起，通過人流、物流、信息流等資源的整合匯集，實現生產要素有序流動與優勢互補，同時倒逼大城市進行部分功能疏解，已經成為我國優化城鎮化布局和形態的重要舉措之一。

根據中國目前的規劃，19個城市群的建設將給中國眾多的中小城市帶來寶貴的發展機遇，倒逼大城市疏解部分功能；另外，城市群的建立還有助于打破行政區域規劃限制，促進資源的整合再分配。隨著產業和民生政策將在同一個區域實現一致，甚至還有可能產生除了北上廣深以外的“新一線城市”。

盡管愿景美好、但建設城市群并非一朝一夕，仍有不少復雜因素在制約著中國城市群的建設。因為城市群建設首先是一個自然的過程，需要區域的城鎮化、市場化和經濟發展到一定程度，我國中西部發展差距大，中西部很多地區的城市密度和人口密度較低，目前難以稱為“城市群”。此外，阻礙中國城市群發展的另外一個問題就是市際或省際政府之間的協調、比如區域間規劃的協調、交通的協調、產業的協調以及公共資源的配置等，這都是政府要解決的頭等大事。事實上，交通設施、供水設施等基礎設施的統一，公交跨市域通行，河流和大氣等環境共治，產業同構等城市群建設的細節事項目前還缺少協調的機制，京津冀城市群是在中央的指引下進一步協調，但是隨著區域經濟發展從地理空間逐步轉向經濟空間的要求，打破行政區劃等地理因素對資源配置的種種限制，改革行政和經濟管理的體制與方法，促進區域經濟融合發展成為必須。所以在未來城市群建設過程中，應該對有效的經驗和做法進行推廣。

此外，城市群的建設的資金來源，政府和社會資本合作（PPP）仍然起到提綱挈領的作用，但是，為規避地方政府隱性債務風險，PPP必須規范化發展。2017年11月16日，財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》提出，嚴格新項目入庫標準，對于違法違規舉債擔保等不合規入庫項目集中清理。同時，PPP項目不能逾越財政10%的支出紅線、財政可承受能力和物有所值評價等措施將進一步強化，把PPP項目關進制度的籠子。與此相呼應，2017年11月17日，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局五部門聯合發布了《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》，提出實行穿透式監管，對于已經發行的多層嵌套資產管理產品，向上識別產品的最終投資者，向下識別產品的底層資產，這一措施將從根本上卡住部分PPP項目混亂舉債的資金源頭。此外，各地政府已陸續出臺相關政策，今后，純政府付費型PPP將減少，重點推動實施以使用者付費為主的特許經營項目。

可以預見，我國的城市群的建設，將降低對政府資金的依賴，鼓勵更多社會資本進入。總體而言，城市群發展靠的是國家的規劃和市場的雙輪推動，城市群的建設，也將會給管轄范圍內的企業乃至普通民眾在生產和生活中帶來更多的便利、提供更多服務，使企業有更好的經營環境、普通民眾有更好的生活體驗。