基于PPP模式下的項目融資研究

李琳琳

摘要：基礎設施建設項目投資金額大，在傳統模式下主要依靠政府財政資金投入。隨著城鎮人口的增加和社會經濟的不斷發展，人民對基礎設施公共服務的需求不斷提高，導致政府財政資金負擔沉重。為破解融資瓶頸，各級政府開始積極探索PPP運作模式，拓展融資渠道以確保項目建設正常運行。本文首先對PPP項目投融資方式、運作模式進行了解析，然后結合該模式下的融資渠道和困境，對PPP融資風險控制提出建議。

關鍵詞：PPP模式；融資渠道；風險控制

基礎設施建設在促進內部消費的同時，也為城市主體設施的正常運行提供了保證，促進了城市經濟和社會的協調發展。而PPP作為一種新型融資模式，積極拓寬融資渠道，引導社會資本參與到公共基礎設施建設運營中，對緩解財政壓力，保障項目建設資金和提高工程質量，創建公平競爭環境具有重要意義，是加快城鎮化建設步伐的必然趨勢。

一、PPP模式簡介

PPP項目主要是指政府為完善公共服務和基礎設施建設，通過公開招投標的方式進行政府采購，與中標社會資本方進行合作，共同出資成立SPV項目公司，簽訂特許經營協議，然后由SPV公司完成項目建設期的融資，負責項目建設及運營，雙方按照合作機制共擔風險、共享收益。其合作方式包括特許經營、股權合作、購買服務等多種方式。目前PPP融資模式在我國還處于探索階段，各項制度保障措施尚不夠完善，在其發展過程中需要借鑒國外先進理念，不斷改進和完善。

二、PPP融資困境

（一）融資渠道可選擇空間小，實際可操作性差

PPP項目融資按照資金取得方式主要包括股權融資、債權融資。股權融資主要通過發行股票籌集資金，可實現投資風險的分擔，但籌資成本較昂貴，且股票發行程序復雜，受限較多，需要委托專業機構進行操作。債權融資主要包括銀行貸款等。目前PPP項目最常見的債權融資方式就是銀行貸款，資金來源單一，通常銀行貸款期限短，難以提供充足中長期貸款，導致無法滿足建設經營期資金需求，保障項目建設的持續穩定運行。非銀行金融機構貸款主要包括保險、養老金機構、基金管理機構等對PPP項目的貸款，但是，由于PPP模式在我國尚處于探索階段，通過國際貸款組織以及基金管理公司等進行項目融資，對PPP項目審查嚴格，資金引進缺乏有效的政策法律支持，導致融資渠道并不通暢，實際可操作性差，使我國大多數PPP項目融資方式主要集中于銀行貸款，可選擇空間小。

（二）銀行信貸準入門檻高，監管嚴格

根據財政部印發的通知稱，嚴格新PPP項目入庫標準，并集中清理已入庫項目。同時，國資委也加強央企對PPP項目投資監管。PPP項目融資主要依靠項目載體SPV公司，作為在建工程，PPP項目無法提供足夠的固定資產抵押，而社會資本方和政府也無法提供全額擔保，銀行對項目貸款只能有限追索。銀行從自身利益出發，為避免信貸風險，收緊PPP信貸，提高準入門檻。對PPP項目信貸的審核包括項目所在區域、還款資金來源、現金流穩定情況以及項目收益回報機制。銀行信貸更偏重于資金實力雄厚、信用等級高、施工水平高、管理制度完善的央企和部分國企。

（三）社會資本方融資風險負擔重，政府支持不夠

PPP項目周期長，資金需求大，在不同的建設經營階段資金需求比例不同，導致融資風險復雜多變，建立完善的風險分擔機制是項目成功的基礎。社會資本方主要承擔商業風險，而政府投資方主要承擔政治和法律風險。而PPP項目融資風險主要包括資金獲得、銀行信用、利率、匯率、再融資風險等。社會資本方更熟悉資本市場運作規律和銀行信貸政策，因此資金獲得風險、再融資風險一般由其來承擔，銀行信用風險按照行業慣例也由社會資本方承擔。而作為政府部門在融資過程中，應充分發揮協調作用，積極尋找當地金融機構進行資金支持，并以政府補貼等方式對利率、通貨膨脹風險進行適當分擔，減輕社會資本方融資風險負擔，以吸引更多社會資本參與PPP項目，保證公共基礎設施建設的可持續發展。

（四）融資成本大，周期內不可控因素多

我國PPP項目主要依靠銀行借貸進行融資，隨著銀行信貸能力的下降以及監管力度的提升，融資渠道的單一性導致融資成本可議性差，而過高的融資成本無法保證長期資金供給，直接影響到項目可行性和投資收益，對項目成敗起關鍵性作用。由于PPP項目大多是公共基礎設施建設，生命周期內小到材料價格上漲、大到項目施工技藝變革、國內外政治經濟環境發生變化等不可控因素多，導致投資回報率低。社會資本方融資成本過高會導致運營壓力過大，引發債務危機，在經營期再融資資金獲得能力不足。如果能夠保證PPP項目融資渠道的多樣化及競爭性，融資報價可議性大，有利于降低金融機構融資成本，實現更高的投資回報率。所以現實中PPP項目需要從傳統銀行貸款融資方式中跳出來，積極探索新型融資方式，為項目的可持續發展提供長期資金保障。

三、PPP融資控制建議

（一）政府政策支持，發揮職能優勢，進行信貸協調

在PPP模式下，政府從公共基礎設施建設的主導者變成發起方、合作者并對項目進展進行監督。項目前期政府部門要對PPP項目進行梳理，在承受范圍內制定相應配套措施，適度讓利社會資本方，減輕其融資負擔，保證項目信息透明，為銀行等融資機構提供多元選擇。另外政府部門作為參與者，要充分發揮職能優勢，創建清晰的政府監管標準和科學的補貼政策，提升項目自身盈利能力，推動與PPP相適應的體制機制創新和配套改革，積極協調當地國開行和農發行等，為SPV公司建立初期順利實現融資提供政策性支持并降低融資成本。

（二）社會資本方提高管理能力，增強企業授信度

對于社會資本方來說，要使PPP項目成功實施，全生命周期保證PPP項目資金供給匹配，必須不斷提高企業運營管理能力，讓金融機構看到企業廣闊發展前景，增強企業取得授信的能力。PPP項目一般都對社會資本方的退出時間作出限制，社會資本方應充分認識“收益共享、風險共擔”的核心要義，全面參與PPP項目，致力于運營管理能力的提升，與金融機構進行合理的收益與風險分配，增強PPP項目對金融機構的吸引力。

（三）金融機構加快改革創新，適應項目融資新模式

傳統的項目融資主要依賴主體信用，特別是政府信用擔保，隨著PPP模式的發展，未來金融機構貸款要轉向項目信用，對項目評價應回歸項目本身，及時進行業務創新，開發PPP基金等新型金融工具以保障PPP項目的中長期融資需求。加強對相關合同的審核，并且著重于項目建設風險、運營風險、現金流風險的分析評估，要設立專人跟蹤了解社會資本方的財務狀況，評估項目完工、技術、運營風險。盡可能在項目談判階段提前介入，簽訂三方融資協議，構建信用體系，建立利益保障機制，對政府和社會資本方履約行為產生約束，保障金融機構的合法權益。

（四）拓寬融資渠道，鼓勵各類金融機構、擔保機構參與投資

PPP項目融資關系到項目整體的成敗，所以在項目推進過程中，應拓寬融資渠道，多措并舉解決融資難題。金融機構對PPP項目的評估判斷決定了項目的融資規模，因此監管部門應引導金融機構正確辨別評估項目風險，地方政府應加大融資擔保、貸款貼息等扶持力度，鼓勵各類金融機構加大對PPP項目融資。積極探索基金、券商等直接融資渠道，鼓勵社保和保險機構，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式，參與PPP項目融資。政府機構還應引導、支持商業擔保和再擔保機構等中間機構，拓展風險管理和融資增信業務，提高PPP項目融資可得性。積極引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方，吸引資金較為充裕的大型保險公司、基本養老保險基金、基金投資公司等參與投資，加大項目資本金和建設資金的投入。

四、結論

PPP融資模式是國家在基礎設施和公共服務領域開發建設方面開創的新路徑。通過這一模式，能實現政府和社會資本優勢的有效結合，提高公共服務的質量和效率，進一步推動政府融資體制改革，為國家創新和工程建設投融資領域注入新動力。所以積極引入各類金融機構和非金融機構，拓寬融資渠道，多方解決融資難題，保證項目中長期資金來源，是PPP項目取得成功和推動新型城鎮化建設的關鍵。

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