普惠金融視角下農村信用合作社基本功能回歸研究

劉麗云 謝元態

摘要：農村信用合作社是對農村實施普惠金融最主要機構。但是實踐上它的主體業務卻與普惠金融基本理念相背離。文章以普惠金融的包容性、公平性和服務性三大原則檢驗并評判農信社的經濟行為。在普惠金融視角下，首先，從理論上分析普惠金融三大基本理念與農信社基本功能的適應性；其次，分析農信社功能與普惠金融基本理念相背離的矛盾現實——農村融資需求與農信社金融供給的矛盾及其不良后果。接著探討了我國農信社基本功能異化的原因及機理；最后，提出農信社貫徹普惠原則實現基本功能回歸的基本思路。

關鍵詞：普惠金融；農村信用合作社；功能回歸

我國對發展普惠金融的研究起步較早，2016年1月國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》（以下簡稱“規劃”），明確規定我國普惠金融重點服務對象是農民、小微企業、貧困人群等特殊群體。我國農村金融體系比較完善，正規農村金融機構應當是實施農村普惠金融的主體，農信社（以下簡稱“農信社”）應當是實施農村普惠金融的主力軍。但在金融機構全面商業化的大環境中，部分農信社改革重組發展成農村商業銀行，喪失了“合作化”、“平民社”的本質屬性和基本功能，出現了嚴重的“非農化”趨勢，甚至導致農村金融資金長期巨額凈外流。因此，實施農村普惠金融亟待農信社主導功能回歸。

一、理論分析：普惠金融基本理念與農信社基本功能的適應性

普惠金融強調金融機構要貫徹包容性、公平性、服務性為基本理念，特別強調要為落后地區居民和弱勢群體及行業提供便捷有效、多層次、廣覆蓋的優惠金融服務。農信社作為實施農村普惠金融的主力軍，必須充分發揮與普惠金融基本理念相一致的三大基本功能，即政治功能、社會功能與經濟功能。

（一）本質屬性：農信社政治功能體現普惠金融包容性

所謂“普惠金融包容性”，是指在創造一種金融服務均等的環境下，面向社會各個階層、群體，尤其是指以微小企業以及農村為主的弱勢群體提供金融服務，使之獲得資金支持。由于商業化的金融機構具有愛富嫌貧的特點，而“包容性”則強調對“弱勢群體”的包容，而非將其排斥在外。因此，要求以利潤最大化為經營目標的商業銀行實施普惠金融，實際上是要求其承擔社會責任和政治責任。

我國農村金融體制改革歷經多輪改革，已形成“三性”為主體——商業性（農業銀行）、政策性（農業發展銀行）、合作性（農村信用社），大中小型金融機構同時并存的局面。然而，由于實施普惠金融工作量大、管理成本高、財務收益小，因此在沒有國家強制的情況下，客觀上農業銀行和農業發展銀行并不愿意開展普惠金融業務。所以，三大正規農村金融機構中唯有農信社才能充當普惠金融的主力軍。

從理論上說，農信社的本質屬性和政治功能是非常突出的，它與普惠金融包容性是完全相適應的。我國的農信社是農村合作金融組織，其建立之初的宗旨便是發揮社員的信用互助功能，以解決農民生產生活中的融資問題。正如馬克思所說，現代意義的合作社是克服資本統治弊端構建“和諧社會”的“法郎吉”，通過工人合作社“把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有”是“拯救農民的唯一正確途徑”。即使是民國時期的學者和官員，也公開強調合作社的政治功能。主張“合作參與”以調和社會各階級利益和“以合作組織實現地方自治”（孫中山，1912）；“凡是農業社會，就需走合作的道路”（梁漱溟，1923）；“徹底改造民眾，實現人的革命”是實現合作共和的前提；“今日救國民之唯一善法”（薛仙舟，1919；戴季陶，1920）；甚至認為“合作社組織，不僅在農村中為經濟上之重要之改革，且可替代宗法社會而興”，鞏固對農村的治理基礎（蔣介石，1932）。毛澤東特別強調合作社的政治功能，指出農民克服“封建統治……永遠的痛苦”的唯一辦法“就是經過合作社”。因此，農信社作為實施普惠金融的中堅力量，充分發揮其政治功能，實現農村金融的包容性增長，加大對農村弱勢群體金融服務的全面性，是貫徹普惠金融包容性的題中應有之義。

（二）主導功能：農信社社會功能體現普惠金融公平性

所謂“普惠金融公平性”，是與其“包容性”相一致的。“公平性”要求充分體現“包容性”、 全方位性、普遍性、無歧視性、無排他性。只有全面體現了“包容性”，才能比較全面體現其“公平性”。

合作社的經典模式是在合作法典保障和政府財政支持下微利經營或保本經營的帶有一定公益性的平民合作組織。幾乎所有農業發達國家的合作社都很發達。西方合作社一兩百年始終不渝地堅持其本質屬性和社會動能，這是其長期健康發展的成功經驗。農信社是農村經營貨幣和信用業務的平民合作組織，社會功能是其主導功能，實現社會的公平正義是農信社的重要歷史使命，因此，農信社的社會功能與普惠金融公平性原則是高度一致的。

“規劃”指出，要堅持以“機會平等，惠及民生”的基本原則，以增進民生福祉為目的，讓所有階層和群體能夠以平等的機會、合理的價格享受到符合自身需求特點的金融服務。可見，雖然等級觀念在中國根深蒂固，但在普惠金融發展大背景下，農信社貫徹普惠金融理念就必須發揮為平民服務的社會功能。在政策支持上，要為“三農”提供高效率、低成本的金融服務；在金融市場上，要為“三農”事業和小微企業提供較為公平、均等的金融服務，努力扮演實現普惠金融的重要角色。

（三）基礎功能：農信社經濟功能體現普惠金融服務性

所謂“普惠金融服務性”，是指金融機構應當提供便捷有效、多層次、廣覆蓋的優惠金融服務。普惠金融的“服務性”既不同于商業性金融和政策性金融類的服務，也不同于扶持類等公益性金融服務，它旨在根據人們實際生產生活需要，提供方便、快捷、有效的金融服務。

我國傳統農村金融服務機構體系存在諸多弊端，要保障農村金融服務的普惠性，為排斥在傳統金融服務之外的“三農”構建起普惠金融服務體系是關鍵。“規劃”明確指出，要推進農信社改革，強化其服務職能。農信社的特殊性質決定了其微利保本經營的運作模式。為此，農信社要以“服務三農，支持村鎮企業發展”為基本宗旨，以“解決三農問題，促進農村金融發展”為主要職責，走保本微利的可持續發展道路。其經濟功能應當定位于持續性地為農村中小企業和一般農戶提供便捷合理、全方位、多層次的基礎性金融服務，以滿足農民生產生活的資金需求，不斷提升“三農”金融服務水平，這也是由其鮮明的合作性質決定的。

二、現實分析：農信社功能與普惠金融基本理念相背離

如上所述，從理論上看，農信社的基本功能與普惠金融基本理念是很相適應的。但是由于農信社已經演變成為了只見“信用”而不見“合作”的純粹商業性的農村金融組織，它跟商業銀行一樣，在經濟功能主導下自負盈虧，按“三性”原則經營追求利潤最大化。因此，作為農村普惠金融主力軍的農信社，其基本功能客觀上與普惠金融基本理念相背離。現實中的農信社對普惠金融使命的背離，突出反應在農信社不但普惠金融供給不足導致農村資金巨大缺口，而且農信社成為農村資金巨額外流的主渠道，這是長期制約農村經濟社會發展和農村金融自身發展的根本原因。

（一）從農村資金巨大缺口看農信社主導功能與普惠金融理念的背離

農村資金供給小于需求即為農村資金缺口。農村資金需求量與農業總產值成正比關系，美國經濟學家雷蒙德·W·戈德史密斯（1969）根據這一關系設計了M=KG模型（M為資金融量，G為GDP，K為系數）。表1借用戈德史密斯（1969）的M=KG模型，根據近20年（1995～2014年）的官方統計數據，求出我國農村的資金融量（即資金理論需求量）。由于農信社是農村普惠金融資金的最主要供給主體，所以表1 以其各項貸款代表農村資金供給量。然后二者比較即為農村金融供求之間的資金缺口。如表1所示。

表1及圖1直觀地顯示，1995～2014年期間，隨著我國農村經濟總量（GDP）的不斷增長，農村資金理論需求量不斷上升。與此同時，農村信用社提供的資金支持絕對量逐年有所增長，但2005年開始農村信用社各項貸款占農村資金融量的比重卻在逐年下降，由2004年的81.05%下降到2015年的36.60%。農村資金供應缺口不斷擴大，由2003年的3122.66億元擴大到2015年的73613.16億元。

造成資金供應缺口不斷擴大的原因是多方面的，而根本原因則是農信社“改制”過程中不斷地去“合作社”、“平民化”，“非農化”趨勢愈演愈烈，逐漸朝著股份制的商業化金融組織形式過渡，這就使得其越來越喪失“合作社”的本質屬性，合作社的社會與政治基本功能逐步異化為以經濟功能為主導。喪失了本質屬性的“信用合作社”，要與其它商業銀行一樣接受人民銀行和銀監會的嚴格監管，在一系列的資產負債指標和風險防范指標約束下，迫使其更愿意向中高端客戶及工商企業提供貸款以追求經濟效益，因而必然忽視其普惠金融責任，致使廣大中小企業和弱勢農民資金可獲得性水平普遍較低。

（二）從農信社存貸差看其主導功能與普惠金融理念的背離

農信社作為我國扶持“三農”發展的主力軍，以上分析的農信社資金缺口主要是反映資金供給不足問題；而農信社過大的存貸差則反映其成為我國農村資金凈流出的主渠道問題。

表2直觀的反映了農村資金通過農信社凈流出的動態過程，農信社存貸差逐年遞增，2007年突破10000億元，2010年開始存貸差以每年2000億元的規模遞增，在1995～2015年期間，農村資金總流出 185890.1 億元，平均每年凈流出 9783.689474 億元，長期的巨額資金外流無疑是農村經濟社會發展最嚴重桎梏。

農業屬于弱質產業，其高風險低收益的特征決定了融資難、借貸難。但更為嚴峻的現實是，天性勤儉節約、省吃儉用的中國農民，將大部分收入存入農信社，然而農信社卻以盈利為目的，源源不斷地從廣大農戶身上抽血，又源源不斷地輸送給相對富裕的城市居民和工商企業。表2 觸目驚心的農村資金凈流出數據表明，農信社在經濟功能主導下，嚴重違背了普惠金融理念下的公平性、服務性。

三、農信社基本功能異化的機理分析

在市場經濟及金融競爭加劇的態勢下，農信社基本功能發生異化，互助合作理念逐漸淡化，農信社已由最初的互惠互助金融服務組織轉變為營利組織，這種異化是一種動態的、深層次、多方面的演進過程。圖2直觀地反映了農信社的異化機理。

由圖2可知，農信社的功能異化是各種內外因共同作用的結果。功能異化前，農信社是與普惠金融的“三性”理念相適應的；功能異化后，農信社與普惠金融的“三性”理念相背離，具體體現在以下三個方面。

一是政治功能異化導致包容性喪失而排他性增強。隨著市場導向改革的不斷深化，農信社金融企業屬性日漸增強的同時，其“合作”的本質屬性日漸虛化。于是，合作社所特有的政治功能要求及其所內含的充分包容性日漸喪失。即便是由鄉（鎮）一級法人改制為了縣（市）一級法人，它在政治上和經濟上都仍然對當地政府有一定的依附性，但在經營管理中卻有了很強的組織獨立性。當地方政府提供的財政支持有限時，農信社在既尋求組織獨立，又試圖獲得政府經濟扶持的矛盾中，“非農”問題日益嚴峻，導致其服務具有排他性，經歷著“社會人”向“經濟人”的角色轉變，出現了排擠農民階層的現象，漸漸偏離了“支農惠農”的初衷，所以政治功能異化與普惠金融的包容性喪失便成為必然。

二是社會功能異化導致公平性淡化而選擇性增強。當初合作制性質的農信社主要由當地政府控制管理，為當地“三農”服務，向當地政府報告工作。盡管不同地區的農信社經營情況會有所不同，經營差的農信社依然得到政府庇護，而經營較好的則試圖脫離當地政府的控制而成為獨立的市場主體。于是就總體而言，不少農信社發展目標模糊，市場定位不清，社會功能發生嚴重異化，由公平地服務廣大農民階層轉向有所選擇地提供“利己”服務。這種選擇具體表現在多方面，例如在管理模式上，往往一言堂的家長制占上風，或者公司制取代社員民主制，致使管理決策的民主性原則流于形式；在貸款對象上，公平性淡化而選擇性增強，有限的信貸資金主要投向了高收益、高回報的工商企業，從而忽視了小農戶對資金的需求，致使其社會功能異化及普惠金融的公平性受到損害。

三是經濟功能異化導致服務性弱化而盈利性增強。在農信社普遍商業化趨向發展的大背景下，產權結構主要有完全的合作制、以合作制為名的股份制和股份合作制三種形式。不管是哪一種產權結構，目前幾乎所有的農信社在經濟功能主導下都弱化了以服務性為宗旨的公益目標，而以利益最大化為經營目標，紛紛進行盲目的商業化改革。

農信社本來就綜合服務能力有限，服務水平較低，商業化趨向改革與發展既喪失了合作社形態的絕對公平優勢，又盲目借用股份公司形態的經營管理方式，其結果孕育出一個既缺乏效率又缺乏公平的“雜交品種”。這種“雜交品種”既無法發揮合作社的服務性，又缺乏普惠金融所倡導的公益性。

四、貫徹普惠原則：農信社基本功能回歸路徑

（一）重新吸納股本：以產權多元化強化本質屬性

經典范本的基層合作社是以個體所有制為基礎的，而目前我國農信社實際上已經演變成了單一的集體所有制，這就要求通過重新吸納股本來實施產權多元化改造，重新構建社員個體所有制基礎，以回歸合作社的本質屬性。蘇州市吳中區農信社的股份合作制改革提供了成功的范本。蘇州市吳中區堅持“股權合理化，投資主體多元化”原則，結合當地的地方特色和實際情況對農信社進行分類改造，循序漸進的推進產權多元化改革，取得了顯著績效，為農信社基本功能回歸和貫徹普惠原則提供了成功的范式。

我國農信社基本功能回歸是不斷探索的過程，重新吸納股本以產權多元化的產權制度改革應因地制宜，既要杜絕大股東過度持有股金，又要避免股金過于分散。借鑒吳中區經驗，堅持合作本質的基礎上，一方面重新吸納優質股本以增強農信社經濟實力；另一方面可以將資產存量分解到本縣（市）全體社員，將集體所有過度到社員個人所有，使全體社員都成為農信社的一員。通過吸納股本增量和存量資產分解的產權多元化，從而強化農信社的本質屬性和實現其基本功能回歸。

（二）法定普惠原則：專事服務“三農”堅持主導功能

農信社的產權多元化改革，并不意味農信社要脫離農村、要以利潤最大化為目標，更不意味著要改制為農村商業銀行。農信社為增強經濟實力而吸收一部分股本，并不等同于要改造成股份制企業。農信社產權多元化后，將更好地貫徹普惠金融理念服務“三農”、小微企業等特殊群體。

借鑒西歐各國經驗，帶有一定公益性的“平民合作社”需要專門的法律法規進行特殊保護和約束。我國農信社基礎薄弱，更需要出臺專門的法律法規為其保駕護航；同時又通過法律法規的剛性約束，強化農信社以普惠原則專事服務“三農”的主導功能。

（三）財政政策引導：微利保本經營創新基礎功能

農信社發展偏離軌跡的一個重要原因是缺乏政府的強勢政策引導。農信社作為一個特殊的弱勢金融合作組織，國家應當依法規定政府為其提供微利保本經營的財政支持責任和市場保護責任，從而使農信社切實地體現普惠金融的公平性，在為“三農”提供高效率、低成本的金融服務中實現可持續發展。

政府還必須引導農信社實現功能回歸，鼓勵借鑒其他金融機構的成功經驗和管理經營模式，在注重效益的同時加強人才培養；創新適應農村需求的金融產品，豐富金融工具，優化金融服務，在增強自身競爭力的同時積極履行社會義務。

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（作者單位：江西農業大學經濟管理學院）