集體土地產權制度改革

戴純

摘要：在我國城鎮化、市場化經濟發展進程中，集體土地產權制度不完善最直接的表現為征地拆遷過程中土地利用效率不高、農民利益受損、失地農民成為社會風險、征地沖突激烈等一系列問題。因此，必須深化集體土地產權制度改革，通過明確土地所有權主體、界定產權邊界及大小、完善土地他項權利、加快土地確權登記、提高農民法權意識等保障農民權益，使其共享經濟發展紅利，推進城鎮化有序健康發展同時實現鄉村振興。

關鍵詞：集體土地產權；征地問題；產權制度改革

一、引言

隨著社會經濟發展，大批農村土地被征收用以支持工業化、城鎮化建設。而計劃拿地、政府定價、市場出讓的征地制度，計劃色彩濃厚，農民難以享受土地產生的巨大增值收益。寬泛模糊的征地前提、不規范的征地程序及不合理的補償安置等嚴重侵犯了農民權益，引發了一系列社會沖突。當前我國征地問題中農民權益流失的根本性制度根源在于農村集體土地產權殘缺，產權的殘缺弱化了農民在利益分配中的話語權，加劇其征地利益博弈中的劣勢地位，從而導致土地收益分配博弈失衡即征地沖突的產生。我國農村現有集體土地產權制度存在較多計劃體制的影子，與當前社會主義市場經濟的發展存在沖突，影響了城鄉一體化發展、和諧社會的構建，更激化了新時代下我國城鄉不平衡、不充分發展的社會矛盾。十九大報告中指出要“深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度，保障農民財產權益”，為我國集體土地產權制度改革指明了方向。因此，從征地拆遷中存在的問題出發，探討我國集體土地產權制度改革的方向及措施具有重要理論及現實意義。

二、征地過程存在的問題

（一）土地供給控制過松，被征土地利用效率不高

在我國模糊的“公共利益”界定前提及集體對土地不得力控制的雙重影響下，我國征地范圍日趨擴大、征地現象日益普遍，本應得到良好保護和高效利用的土地征收后卻被閑置、浪費，利用效率較低。國土部2015年發布《國家土地督察公告》顯示，截至2014年，近五年內全國批而未供土地1300.09萬畝，閑置土地105.27畝，土地浪費現象嚴重。而土地浪費嚴重的根源在于我國行政計劃征收配置土地方式，土地供給控制不得力。我國城鄉二元土地所有制下，集體土地屬農民所有，然而“集體”土地權利行使存在兩重現實障礙。首先，主體概念規定不明，我國“集體”目前可分為：村民小組集體、村集體、鄉鎮集體。在“三級所有”組織下，農村土地所有權行使存在越權、“被代表”或無人管理現象；其次，集體土地產權行使與國家行政權力存在沖突。為了公共利益需要，國家可對集體土地采取強制征收，農民主體地位被替代，對農村土地控制權削弱甚至喪失。且集體土地所有權與城市土地所有權處于嚴重不對等地位，集體無法享有農村土地所有權核心的處分權能，在土地征收過程中難以實現土地效益最大化。

（二）補償標準低，農民利益受損

征地拆遷包括土地及地上房屋征收，然而我國《土地管理法》中僅對集體土地補償給予規定，對于房屋及其構筑物補償卻未給出明確說明，且迄今我國尚未出臺關于集體土地上房屋征收補償相關法律，各地操作自由標準各異。較低的土地補償標準及不明確的房屋補償使農民利益遭受嚴重損害。一方面，《土地管理法》規定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，在原土地年均產值上乘以相應倍數計算補償費用，農民難以享受征收土地增值收益，且忽視土地發展權、收益權及土地對農民的社會保障功能，土地價值被輕視。土地產權屬性在補償中被忽略，計劃經濟色彩濃厚，土地的市場價值完全未顯現出來。另一方面，不統一的集體土地房屋征收補償標準給予地方較大解釋空間。目前各省市實行采取結構成本補償方法，未將房屋市場價值、附加收益等考慮其中，所得房屋補償較難滿足其重置相同使用價值房屋需求。集體土地使用中，農民土地收益權、處分權等發展不充分，農民在征地過程話語權和談判權被弱化，低廉的征地補償損害了農民利益。

（三）安置方式不合理，失地農民成憂患

在我國農村地區，土地不僅擁有產權功能，更發揮著對農民的最基本社會保障和就業等附加功能，甚至是其安身立命之本。而在征地過程中，補償費用未體現土地附加功能，不能負擔起農民的長期生活。且我國征地安置方式提倡采用一次性的貨幣安置，各類建設征地中除水利水電建設外，其余征地均未出臺失地農民后期扶持政策，失地農民保險僅能保障其最低生活水平，忽視其后期發展支持。加上農民知識能力的不足，農民失去土地后易陷入次生貧困。另外，安置后的失地農民原有鄉村關系、社會網絡被切斷，子女落戶、上學等一系列城市生活、社會融入問題成為現實難題。失地農民成為社會潛在風險因素。

（四）征地程序不規范，各主體矛盾沖突激烈

征地過程是政府、開發商、村集體與農民之間的博弈過程，征地沖突則是博弈失衡的結果。農民由于知識能力的貧困、理性水平的欠缺與基層政府、集體的自利強勢的平等缺陷，造成極大的權利不對稱性，加上我國征地程序的不規范，使其龐大的征地利益鏈條中處于底層地位，利益空間被壓縮。我國集體土地所有制下，存在農民土地使用權、承包權等權能不清問題，其合法權益易受侵蝕，農民土地主體地位難以體現。另一方面，集體與農民之間“權責利”不清，家庭承包制下的“兩權分離”是所有權主體凌駕于使用權主體之下的行政配給關系，因此集體土地所有權與農民土地使用權之間難以清楚劃分，模糊的權利邊界使集體在征地補償費用分配時有很大自由解釋空間。同時，我國農村集體土地確權工作開展緩慢，農村大量土地存在產權爭議。因此，客觀上難以建立明確、科學的利益分配機制；征地利益分配具有較大自主性，主觀上難以避免村干部及一些家族、地方勢力在利益分配中的介入與影響，給村委會留下較大腐敗空間，弱勢的農民群體利益容易被剝奪。

三、集體土地產權制度改革方向與措施

（一）厘清“集體”概念，明確所有權主體

厘清模糊的“集體”概念，明確規定集體土地所有權主體及其代表是規范土地產權制度、維護集體權益的基礎。在借鑒已有研究的基礎上，結合我國國情，筆者認為重新組建一個專業組織對農村土地進行管理所需政治成本太高且牽扯到組織內人員選擇等后續問題，可行性不大；且規定農村土地所有權主體為廣大農民組成的各種經濟合作組織而非農村自治組織和基層行政組織的做法使農村土地被分割成不同主體所有，經濟組織間可能具有重合性同時組織成員為部分而非全部農戶，易產生分配不公、農民間矛盾激化等問題。因此，筆者認為在已有的“三級所有”基礎上，將農村土地全部收歸村民委員會所有是成本最低、后續問題相對較少的選擇。村委會由所有戶主組成，對涉及集體利益的征地等重大問題采取民主表決方式決策，2/3以上村民委員表決通過方可實施。同時，選取村干部、村民代表組成土地所有權行使代表，一般事項由各代表協商，重大問題須全體村民委員共同商議決策。

（二）完善集體土地所有權，界定權利邊界及大小

對于集體土地所有權，既要強化又要界定。土地所有權是由占有權、使用權、收益權和處分權組成的權利束。一方面，集體作為整體相對于國家政府而言，集體土地所有權四項基本權能應加以強化。所有權的強化首先表現在征收土地的控制、征地前提的確定上，以往土地征收中政府起決定作用，村集體難以參與公共利益的核定、征地范圍的確定中，計劃色彩濃烈。集體土地產權制度改革應限制政府權利、將村集體納入征收決策中來，強化集體土地占有權、處分權，征收前提應由村民委員會共同表決，以集體對農村土地的控制權，減少土地亂征濫用。另一方面，所有權各項權利主體及其權能大小應被明確界定。集體是全體農民的代表，兩者之間屬于代理—委托關系，在征地補償中，土地補償費用涉及使用權的部分應歸農民所有，其他部分歸集體所有，用于集體建設后剩余部分以分紅方式分給農民，這樣方可有效劃分所有權與使用權界線。明確劃分集體與農民土地權利關系，界定權能大小并以此進行補償，利于保障農民土地權益，減少村干部腐敗行為。

（三）完善土地他項權利，農民共享土地增值收益

首先，賦予農民更為完整的用益物權和擔保權，提高農民土地增值收益分配比例。十九大提出深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益。而現實中由于所有權主體的虛置、產權的模糊以及法律的限制，我國集體土地租賃、抵押、入股、流轉、擔保等土地他物權在土地權利行使中體現不充分。為保障農民土地財產與收益權利，最重要的是強化農民土地承包經營權和建設用地使用權權能。十九大中“土地承包期到期后再延長三十年”為土地承包經營權的完善提出了基礎，還應明確所有權、承包權與經營權權能，使農民可通過轉包、出租、入股等方式實現土地收益，在征地補償中根據權能大小得到合理補償。強化建設用地使用權則應逐漸放開對集體建設用地流轉等限制，使集體建設用地與國有建設用地享受同等財產權利，使農民能共享農村現代化發展效益。其次，重視土地對于農民的社會保障和發展權益，在征地補償中為應將社會保障費用、教育培訓費用納入其中，完善補償安置方式，保障失地農民后期恢復與發展。

（四）加快確權登記，加強農民法權意識

目前我國農村大量土地處于“法外”狀態，農民合理卻不合法的土地權益難以得到保護。因此，為進一步明確產權主體、保護農民權益，應加快農村土地確權登記工作。以全國三調為契機，結合當地自然法與土地歷史占用情況，深入推進以村組為單位的土地權利登記，使農民權益保護有法可依。此外，應提高農民法權意識，使其在征地過程中更安全有效的維護自身利益。加大政策法規宣傳力度，普及維權知識，使農民了解其在土地中的權利義務及維權途徑，從而提高其征地參與積極性、維權積極性和有效性，減少征地沖突，維護社會穩定。

深化集體土地產權制度改革是十九大中提出的重要議題，其改革與完善應堅持集體所有、耕地紅線、農民權益不受損的底線，以明確權利主體、界定權利邊界及大小、完善土地他項權利、推進登記確權工作為主要方向，最終實現維護農民權益、促進農村發展的根本目的。

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（作者單位：河海大學公共管理學院）