淺析中小學財務(wù)預(yù)算編制中應(yīng)注意的問題

孫楚生

摘要：隨著國家對教育經(jīng)費投入的力度不斷加大，中小學教育資金量越來越龐大，在教育工作中需要科學配置教育資金，保障學校日常教育教學順利開展，充分發(fā)揮資金引領(lǐng)和激勵作用，實現(xiàn)教育強國目標，所以做好預(yù)算編制工作越來越重要。文章通過詳述中小學校預(yù)算編制流程及特點，從學校領(lǐng)導(dǎo)重視程度、傳統(tǒng)預(yù)算編制方法對預(yù)算編制工作影響，以及分時段按步驟完成學校愿景對確保預(yù)算編制工作不會迷失方向進行分析，并根據(jù)問題提出相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算編制；兩上兩下；統(tǒng)籌規(guī)劃

一、中小學校預(yù)算編制流程及特點

2000年我國對中小學校預(yù)算編制實施改革，采用了“自下而上”和“由上及下”的混合編制方式，編制預(yù)算程序分為準備、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五個階段，編制的主要內(nèi)容包括：單位基本情況表、收入征收計劃表、支出項目預(yù)算數(shù)據(jù)表、政府采購項目信息、三公經(jīng)費預(yù)算表和資產(chǎn)增量計劃表等。每年預(yù)算編制工作從10月份開始。預(yù)算單位按確保重點，兼顧一般的原則進行編制并向財政局上報“一上”預(yù)算，財政局審核各預(yù)算單位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性和真實性后下達“一下”控制數(shù)。預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算控制數(shù)進行細項調(diào)整并上報“二上”預(yù)算數(shù)，財政局對各單位的“二上”預(yù)算數(shù)進行整理匯總，報送人大審批后下達“二下”預(yù)算數(shù)，預(yù)算單位進行預(yù)算公開，預(yù)算編制工作才完成。

中小學校預(yù)算按合法性、綜合統(tǒng)籌、收支平衡、確保重點性、厲行節(jié)約的原則進行編報，不允許有赤字預(yù)算的情況。收入內(nèi)容主要有：普通生學雜費、住宿費等。編制收入預(yù)算時應(yīng)結(jié)合國家經(jīng)濟形勢、現(xiàn)行財政體制和收入征收政策，以近兩年的收入征收情況，按照收入類別逐項進行科學合理測算。支出分為基本支出和項目支出，基本支出指為維持單位正常運轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)的支出，編制基本支出預(yù)算時，應(yīng)從實際出發(fā)，按照單位人員情況、資產(chǎn)狀況和業(yè)務(wù)需要定員定額編制。項目支出根據(jù)單位發(fā)展特點和規(guī)劃，以滾動項目庫管理方式進行編報。其特點是各項目按輕重緩急排序，保障民生政策性支出，優(yōu)先重點項目，實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。在編報預(yù)算項目支出時，應(yīng)對項目進行必要性、重要性、可行性論證，每個項目都要求編制申報書、可行性報告和評審報告，要認真做好項目績效目標管理，強化資金跟蹤效果，切實發(fā)揮資金使用效率。

在2016年以來，預(yù)算單位應(yīng)按三年滾動方式做好中期規(guī)劃，第一年規(guī)劃約束當年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算，當年年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后面兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再增加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期規(guī)劃，通過中期規(guī)劃編制預(yù)算有利于加強政府債務(wù)管理，加強風險預(yù)警和應(yīng)急處置機制。

二、困擾中小學校預(yù)算編制工作的主要問題

（一）學校領(lǐng)導(dǎo)不重視，使預(yù)算工作流于形式

中小學校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算的全局意識淡薄，常常把預(yù)算工作當成上級布置的必需完成任務(wù)，甚至認為預(yù)算編制工作是財務(wù)部門、會計人員根據(jù)上年度收支數(shù)估算下年度預(yù)算數(shù)，收入減支出，有結(jié)余再計劃購買教學教育設(shè)備、進行校園維修；沒結(jié)余就到財政局爭取經(jīng)費，這樣的預(yù)算即無法保證資金的合理、有效使用，也很難滿足學校的教育教學和發(fā)展。另一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算工作人員培訓不重視，導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行和考評工作不規(guī)范、不合理，出現(xiàn)年末資金不足或沉余，資金的使用效率低。

（二）重規(guī)劃、輕執(zhí)行使學校愿景成“空中樓閣”，預(yù)算編制迷失了方向

科學而符合實際的學校愿景，具有極大的號召力，能鼓舞士氣，增強凝聚力，提高學校工作的效率和效益，是加快學校發(fā)展的有力推手。如果每年的預(yù)算編制工作不以學校愿景為目標，雜而無序，只關(guān)心眼前的需求，沒有把眼光看得更長更遠，那么學校的預(yù)算工作就會失去方向，沒有目標的預(yù)算更談不上前瞻性。

（三）預(yù)算編制不科學，方法單一

大多數(shù)中小學校預(yù)算編制采用較為傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法，即會計人員按照學校領(lǐng)導(dǎo)的建議和以前的經(jīng)驗，以上年度的預(yù)算執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)加減本年調(diào)整數(shù)確定下年的預(yù)算數(shù)，這種預(yù)算編制方法雖然簡單，但隨意性強，缺乏系統(tǒng)性、科學性，難以根據(jù)單位實際發(fā)展趨勢對資金的需求做出及時調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)與實際需要產(chǎn)生差異。如果長期使用增量預(yù)算編制方法，不合理、不科學收支難以發(fā)現(xiàn)、減除，經(jīng)過多年積累，資金規(guī)模越來越大，收支矛盾更加突出。

（四）政府采購預(yù)算不完整、不規(guī)范

除了人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費，中小學校的預(yù)算資金大部分都需要實行政府采購，可見政府采購在學校預(yù)算工作的重要地位。很多中小學校領(lǐng)導(dǎo)對政府采購的功能及意義不清楚，常常抱怨采購程序繁鎖、采購時間長，價格不便宜，品牌不合意，對政府采購工作產(chǎn)生抵觸情緒。另外，采購編制人員的經(jīng)驗不足，也造成學校采購預(yù)算項目不明確，采購數(shù)量、種類模糊不清等原因，政府采購預(yù)算的不完整、不規(guī)范，導(dǎo)致學校需要政府采購時，資金無法落實，采購工作難以開展，不能及時采購和供應(yīng)急需的物資，影響到學校教育教學的日常需要和愿景的實現(xiàn)。

三、中小學校預(yù)算編制工作問題的改進措施

（一）單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算工作的重視是做好全面預(yù)算編制的前提

1. 單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算工作的重視有利于增強預(yù)算的前瞻性

毛主席在建國初期指出：“國家預(yù)算是一個重大問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定著政府活動的范圍和方向”。這體現(xiàn)了預(yù)算工作在社會政治經(jīng)濟活動中的重要地位。預(yù)算編制需要學校領(lǐng)導(dǎo)能從更長遠時間去規(guī)劃、統(tǒng)籌學校的遠期愿景；需要學校領(lǐng)導(dǎo)充分評價上年預(yù)算執(zhí)行進度、質(zhì)量以及效率，以對單位今年預(yù)算資金進行調(diào)整。預(yù)算工作是典型的“一把手”工程，它即附于校長的權(quán)力，同時也明確了校長的責任。另外，專業(yè)素質(zhì)低的財務(wù)人員是無論如何也完成不好預(yù)算工作，不會做、不會管，必然造成財務(wù)管理的不規(guī)范。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視財務(wù)人員的培訓，提高業(yè)務(wù)水平和工作能力，預(yù)算資金才能發(fā)揮引領(lǐng)和激勵作用。

2. 成立學校預(yù)算管理委員會和預(yù)算工作小組，有利于預(yù)算編制的有序開展

預(yù)算工作是一個全局性工程，需要聯(lián)系學校各部門各機構(gòu)開展工作。首先，成立學校預(yù)算管理委員會，該委員會以校長為組長，各處室分管副校長、主任為組員。主要負責預(yù)算決策工作，制定頒布預(yù)算工作制度，擬訂中遠期工作目標，審核預(yù)算編制工作，執(zhí)行以及考核預(yù)算工作提供方向。其次，在該委員會設(shè)下屬工作小組——預(yù)算工作小組，該小組成員以財務(wù)人員為基礎(chǔ)，組長由財務(wù)處主任兼任，成員包括財務(wù)人員和其他處室業(yè)務(wù)骨干人員，主要負責預(yù)算工作的編制、控制、調(diào)查、分析及考評工作。學校預(yù)算編制工作以兩個工作組為橋梁，把各處室各部門人員聯(lián)系起來，通力合作，使預(yù)算工作的“觸角”延伸到學校每個部門、每個人，這充分體現(xiàn)預(yù)算工作的協(xié)同性和全面性。

（二）細分學校愿景并按計劃分時段完成，預(yù)算工作才不會偏離方向

歌德說過：“人生重要的事情就是確定一個偉大的目標，并決心實現(xiàn)它。”很多學校都為自己量身定做遠期愿景，但怎樣規(guī)劃、落實愿景，大多數(shù)學校就缺乏具體的規(guī)劃與步驟，導(dǎo)致預(yù)算編制喪失了目標。我們可以按時段（以5年為一個時段）把遠期愿景分成近期較為容易實現(xiàn)的目標，再通過每年預(yù)算資金的引領(lǐng)作用來實現(xiàn)近期目標。作為“全國示范性普通高中”的汕頭市金山中學近期提出了要爭創(chuàng)全國普通高中100強，為了實現(xiàn)這一遠期愿景，學校安排2018年度預(yù)算資金時，在促進教師崗位成長和專業(yè)成長方面，設(shè)立名師培訓、各科課題研究、青年教師解題比賽等項目經(jīng)費。在提高學生德、智、體、美全面發(fā)展方面，設(shè)立學生社團活動、創(chuàng)文活動項目經(jīng)費。在改善教育教學環(huán)境方面，學校為了解決教職工停車難的問題，規(guī)劃并設(shè)計對大操場改建項目這中期愿景，由于該項目工程規(guī)模較大，所需人力、物力及資金較多，預(yù)算資金按排在一年完成，這即不現(xiàn)實又不合理。我校在滿足日常教育教學經(jīng)費，分步驟安排項目前期護坡工程資金，這樣，即不影響學校正常的教育教學活動，又能使大操場改建項目得到有序的推進。

（三）適時改進預(yù)算編制方法，增強預(yù)算工作科學性和合理性

預(yù)算單位長期采用增量預(yù)算編制方法，當國家政策改變或單位有重大事項發(fā)生時，預(yù)算資金很難及時進行調(diào)整，預(yù)算工作缺乏及時性、適應(yīng)性和靈活性，不利于單位的發(fā)展。我們在適當、不定期改用零基預(yù)算編制方法，零基預(yù)算法立足于當下單位發(fā)展實際情況，關(guān)注當期費用的合理性，充分考慮單位歷史、未來以及國家政策等因素，對各項收支進行充分調(diào)研和論證，并做出科學合理的計算和大膽預(yù)測，以制定符合單位發(fā)展實際情況的預(yù)算。例如，在編制人員經(jīng)費支出預(yù)算時，各部門每年計劃精簡組織、降低費用支出，但現(xiàn)實人員越來越多，費用有增無減。我們可以運用零基預(yù)算法，打破常規(guī)，根據(jù)學校當時的業(yè)務(wù)方向、規(guī)模和目標的需要，本著精簡機構(gòu)、節(jié)約用人、提高工作效率的原則，通過定崗定員，規(guī)定各部門必須配備的崗位設(shè)置及崗位人員數(shù)量。由崗位的職責和性質(zhì)，確定各個崗位的薪酬福利，以實現(xiàn)一個高質(zhì)高效組織，減少富余人員，達到降低支出費用的目的，使預(yù)算工作更加貼近學校發(fā)展，提升了預(yù)算管理水平和效率。

（四）提高對政府采購工作的認識，規(guī)范采購預(yù)算工作

行政事業(yè)單位運用財政資金購買貨物、服務(wù)和工程都要實行政府采購，是市場經(jīng)濟條件下政府加強財政支出管理的一項基本制度，它通過競爭方式實現(xiàn)資金使用的規(guī)范性和有效性。預(yù)算單位要重視政府采購預(yù)算編制工作，規(guī)范采購工作流程。要努力將政府采購預(yù)算做實、做細，采購項目都要按類別、數(shù)量、資金來源詳細列報，并編制政府采購項目信息目錄表，對于未納入政府采購預(yù)算和政府采購計劃的項目，不得實施政府采購，不得支付采購資金。要按照法律規(guī)定的采購方式和程序?qū)嵤龅焦_競爭、公平交易，提高采購的計劃性和監(jiān)督的有效性。

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（作者單位：汕頭市金山中學）