科研資金管理新辦法下中央財政科研項目資金管理研究

劉薇　徐春英

摘要：自2014年中央財政科研項目和資金管理改革正式啟動以來，特別是中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）出臺以來，國家要求相關(guān)政府主管部門進(jìn)一步“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，擴(kuò)大了項目承擔(dān)單位在科研項目資金預(yù)算調(diào)整、差旅會議、基本建設(shè)、儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限。同時，50號文也強(qiáng)調(diào)了項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任。在此背景下，項目承擔(dān)單位財務(wù)管理難度增加，財務(wù)管理責(zé)任增大。項目承擔(dān)單位應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變管理方式，充分利用國家給予的自主權(quán)，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境，文章從內(nèi)部環(huán)境、內(nèi)部控制措施以及單位與項目負(fù)責(zé)人的關(guān)系等三個方面提出了管理建議。在內(nèi)部環(huán)境上，單位應(yīng)明確決策范圍、公開決策結(jié)果、規(guī)范決策程序，不斷優(yōu)化決策機(jī)制；在內(nèi)控措施上，單位應(yīng)針對科研項目、科研資金制定內(nèi)部經(jīng)費管理制度，建立明確的間接經(jīng)費分?jǐn)偧翱蒲歇剟罘峙錁?biāo)準(zhǔn)；在單位與項目負(fù)責(zé)人關(guān)系上，單位要界定項目負(fù)責(zé)人在項目資金管理中的權(quán)責(zé)、給予項目負(fù)責(zé)人更多指導(dǎo)和幫助、尊重項目負(fù)責(zé)人在績效支出分配等資金管理中的意見。

關(guān)鍵詞：科研資金；新辦法；中央財政；科研項目；資金管理

一、引言

自2014年《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）、《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕64號）出臺以來，特別是中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）出臺以來，國家要求相關(guān)政府主管部門進(jìn)一步“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，擴(kuò)大了項目承擔(dān)單位在科研項目資金、差旅會議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限。同時，50號文也強(qiáng)調(diào)了項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任。在此背景下，項目承擔(dān)單位應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變管理方式，充分利用國家給予的自主權(quán)，為科研人員潛心研究營造良好環(huán)境，已成為項目承擔(dān)單位面臨的重要問題。

二、科研資金管理新辦法下中央財政科研項目資金管理要求

2014年中央財政科研項目和資金管理改革正式啟動以來，中央財政科研項目資金管理要求與之前發(fā)生了較大的變化。

中央財政科研項目資金主要包括科技計劃（專項、基金等）、基本科研業(yè)務(wù)費、修繕購置專項等，其中：基本科研業(yè)務(wù)費、修繕購置專項因主要支持科研單位、高校基礎(chǔ)科研能力建設(shè)，涉及面較窄，因此，本文討論的中央財政科研項目資金主要集中在科技計劃（專項、基金等）資金。新辦法后國家科技計劃（專項、基金等）整合為5類，包括國家自然科學(xué)基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項（基金）和基地人才專項。一般科研機(jī)構(gòu)較為常見的是前三類科技計劃，因此本文主要對前三類科技計劃資金管理要求總結(jié)有以下幾點。

（一）資金的支出范圍仍有明確規(guī)定，但項目承擔(dān)單位在預(yù)算總額內(nèi)可以自行決定多數(shù)支出科目間的預(yù)算調(diào)整

新辦法對支出范圍仍進(jìn)行了明確規(guī)定。新辦法沿用了直接費用和間接費用的概念，同時，直接費用和間接費用基本維持了原有的支出科目。即直接費用主要包括設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費、基本建設(shè)費和其他支出，間接費用主要包括為研究提供的現(xiàn)有儀器、設(shè)備、房屋，水、電、氣、暖消耗，應(yīng)分?jǐn)偟墓芾碣M用，以及績效支出。

新辦法下，除了直接費用中的設(shè)備費、勞務(wù)費、專家咨詢費、基本建設(shè)費調(diào)增以及間接費用調(diào)增外，其他涉及支出科目間的預(yù)算調(diào)整由項目（牽頭）承擔(dān)單位審批即可。

（二）預(yù)算執(zhí)行中不再強(qiáng)調(diào)支出應(yīng)執(zhí)行國家相關(guān)規(guī)定，部分支出可由單位制定管理辦法或是政府部門簡化審批流程和要求

高校和科研單位根據(jù)單位實際情況制定差旅費和會議費的管理辦法，科研項目資金可按單位的差旅費、會議費辦法執(zhí)行。對于高校和科研單位的設(shè)備采購和基本建設(shè)項目，簡化了審批流程和要求，自有資金安排的基本建設(shè)項目實行備案管理。明確單位聘用人員可在勞務(wù)費中列支人員費用及社保支出，且不設(shè)比例限制。

（三）政府部門對財政科研項目資金事中、事后監(jiān)管加強(qiáng)，項目承擔(dān)單位在財務(wù)驗收環(huán)節(jié)的工作要求提高

新辦法下，財務(wù)驗收作為事后監(jiān)管的重要內(nèi)容，作用更為突出。而與此同時，預(yù)算調(diào)劑權(quán)、管理權(quán)的下放使項目資金管理中的合理性、合規(guī)性更多由項目承擔(dān)單位來證明，這就需要在財務(wù)驗收時提供更多的支撐性材料。

三、科研資金管理新辦法對項目承擔(dān)單位財務(wù)管理的影響

新辦法強(qiáng)調(diào)項目承擔(dān)單位自主權(quán)的同時，還強(qiáng)調(diào)了項目承擔(dān)單位法人責(zé)任，這對于科研機(jī)構(gòu)財務(wù)管理帶來的影響不容忽視。

（一）中央科研項目主管部門放權(quán)，科研機(jī)構(gòu)獲得部分自主權(quán)，管理中的不確定性增加，財務(wù)管理難度加大

新辦法下項目承擔(dān)單位自主權(quán)的增加必然導(dǎo)致選擇的增加，選擇的增加必然帶來財務(wù)管理中不確定性的增加，財務(wù)管理的難度增加。

1. 支出內(nèi)容不確定性增加

新辦法下預(yù)算調(diào)劑權(quán)的下放，會議費、差旅費、國際合作與交流費科目的合并以及自有資金基本建設(shè)項目的備案制，增加了預(yù)算批復(fù)時項目資金開支內(nèi)容的不確定性。很多支出需要隨著項目執(zhí)行才能不斷確定，在這個過程中財務(wù)人員需要不斷判斷支出內(nèi)容是否可以列入該項目。

2. 支出標(biāo)準(zhǔn)不確定性增加

新辦法中項目承擔(dān)單位可以在已核定的間接費用中統(tǒng)籌安排績效支出，同時，績效支出在分配上應(yīng)體現(xiàn)科研人員在項目工作中的實際貢獻(xiàn)；項目聘用人員勞務(wù)費開支標(biāo)準(zhǔn)，可以參照當(dāng)?shù)乜蒲泻图夹g(shù)服務(wù)業(yè)從業(yè)人員平均工資水平，并根據(jù)其承擔(dān)的工作任務(wù)確定。實際工作量如何確認(rèn)存在不確定性，人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)也存在不確定性，如：當(dāng)?shù)乜蒲小⒓夹g(shù)人員平均工資水平如何獲取、并證明其合理性，同時，會議費、差旅費管理權(quán)下放后，業(yè)務(wù)會議費、科研差旅費標(biāo)準(zhǔn)可與國家標(biāo)準(zhǔn)不同，這些都對財務(wù)審核提出了更高的要求。

3. 支付對象不確定性增加

新辦法簡化科研儀器政府采購審批程序、擴(kuò)大勞務(wù)費支出對象并規(guī)定結(jié)余資金可統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，這些變化都意味著在支付對象的選擇上，科研機(jī)構(gòu)有更大的自主權(quán)與不確定性。在簡化有關(guān)主管部門審批程序后，如何保證單位有關(guān)控制措施仍然有效，財務(wù)作為單位在資金管理中最后一道防線將承受更大的壓力。

（二）強(qiáng)化項目承擔(dān)單位法人責(zé)任，科研機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任增加，財務(wù)管理責(zé)任加大

早在2012年科技部就曾出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家科技計劃項目（課題）承擔(dān)單位法人責(zé)任的若干意見》（國科發(fā)計〔2012〕86號），要求加強(qiáng)項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任，64號文、50號文都對項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

1. 項目承擔(dān)單位須全過程參與項目管理

新辦法要求項目（課題）承擔(dān)單位按照服務(wù)支撐與管理監(jiān)督并重的基本原則，加強(qiáng)申報立項階段的組織和指導(dǎo)、預(yù)算編制階段的咨詢和服務(wù)、組織實施階段的協(xié)調(diào)和支撐、經(jīng)費使用過程中的審核和監(jiān)督、結(jié)題驗收階段的檢驗和凝練等。最新的《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》（財科教[2016]113號）、《國家科技重大專項（民口）資金管理辦法》都對項目承擔(dān)單位在項目管理各階段中的責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化和強(qiáng)調(diào)，其中在國家重點研發(fā)計劃指南中就要求項目申報單位應(yīng)針對項目整體申報。

2. 項目承擔(dān)單位需加強(qiáng)資金管理、審核和監(jiān)督

新辦法要求項目承擔(dān)單位落實經(jīng)費管理、審核和監(jiān)督權(quán)，確保支出符合國家財政資金的使用要求，提高經(jīng)費使用效益，促進(jìn)科研活動有效開展。新辦法的要求包括：一是根據(jù)相關(guān)科研經(jīng)費管理辦法，建立健全經(jīng)費管理制度；二是對經(jīng)費實行有效監(jiān)管，不僅要監(jiān)管本單位使用經(jīng)費，還要監(jiān)管外撥項目（課題）經(jīng)費；三是安排好間接費用支出，要按照項目（課題）預(yù)算中核定的金額，與合作單位共同使用好間接費用；四是要在經(jīng)費管理使用方面為科研人員提供必要的政策咨詢、培訓(xùn)支撐等相關(guān)服務(wù)。

四、科研資金管理新辦法下項目承擔(dān)單位財務(wù)管理的策略

在原有的科研資金管理辦法下，政府部門對資金管理要求大多為剛性，決定著項目資金的支出范圍、金額和標(biāo)準(zhǔn)等，同時，項目負(fù)責(zé)人對項目資金的具體使用負(fù)責(zé)，而項目承擔(dān)單位只是作為項目依托單位對項目資金進(jìn)行審核監(jiān)督，而且審核通常僅限于對有國家標(biāo)準(zhǔn)的支出項目是否符合標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)是否合規(guī)等，對項目資金管理參與不多。在科研資金管理新辦法下，科研機(jī)構(gòu)財務(wù)管理難度增加、責(zé)任加大的情況，項目承擔(dān)單位如何才能轉(zhuǎn)換角色定位，在科研項目資金管理中實現(xiàn)“接得住、管得好”，本文建議有以下幾點。

（一）完善單位內(nèi)部環(huán)境，優(yōu)化決策機(jī)制

新辦法要求項目承擔(dān)單位完善內(nèi)部風(fēng)險防控，首先科研機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部環(huán)境，尤其是決策機(jī)制的優(yōu)化不可或缺。內(nèi)部環(huán)境是單位建立和實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，影響著單位內(nèi)部控制的各個方面，在建立和實施內(nèi)部控制中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。

1. 建立科研資金決策事項清單，明確決策范圍

項目承擔(dān)單位應(yīng)對科研資金管理全過程中涉及到的決策事項進(jìn)行梳理，包括項目申報階段的項目申報內(nèi)容、負(fù)責(zé)人等；預(yù)算編制階段的預(yù)算總金額，各類支出的金額，重點經(jīng)費情況，如外撥資金金額和對象等；項目實施階段的采購事項組織等；資金使用過程中大額支出等；結(jié)題驗收階段的結(jié)題財務(wù)報告等。建立起科研資金決策事項的清單，使決策范圍清晰明確。

2. 在單位內(nèi)部公布決策信息，公開決策結(jié)果

項目承擔(dān)單位應(yīng)建立內(nèi)部公開制度，主動公開項目預(yù)算、預(yù)算調(diào)劑、資金使用（重點是間接費用、外撥資金、結(jié)余資金使用）、研究成果等情況，使科研資金管理中的決策信息及時公開，接受單位內(nèi)各方面監(jiān)督。

3. 厘清決策中的權(quán)責(zé)，規(guī)范決策程序

項目承擔(dān)單位應(yīng)根據(jù)科研經(jīng)費管理特點和單位實際情況，優(yōu)化組織架構(gòu)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的決策流程。分清各組成部門在科研經(jīng)費管理中的權(quán)責(zé)，明確部門在決策過程中所承擔(dān)的任務(wù)以及在決策過程中先后順序，實現(xiàn)決策程序規(guī)范化。

（二）建立健全科研項目、科研資金內(nèi)部控制措施

在國家下發(fā)自主權(quán)的情況下，項目承擔(dān)單位必須對自主權(quán)內(nèi)的事項有自己的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，財務(wù)管理才能有章可循、有紀(jì)可守。

1. 制定內(nèi)部經(jīng)費管理制度

新辦法中下放差旅會議管理權(quán)限，項目承擔(dān)單位可以不簡單套用行政預(yù)算和財務(wù)管理方法，同時，自有資金基本建設(shè)項目實行備案管理、規(guī)劃內(nèi)的基本建設(shè)項目不審批項目建議書。對于高校、科研單位而言，國家規(guī)定的適用性差，單位必須根據(jù)實際情況建立自己的管理制度，如：差旅、會議、基本建設(shè)項目、設(shè)備采購等制度，這樣才能在國家的事中、事后管理監(jiān)督中提供有效的依據(jù)。

2. 建立明確的間接經(jīng)費分?jǐn)偧翱蒲歇剟罘峙錁?biāo)準(zhǔn)

新辦法不再要求間接費用據(jù)實結(jié)算，也沒有制定統(tǒng)一的間接費用管理細(xì)則或分?jǐn)傓k法，同時，對績效支出比例不設(shè)限制，可按實際貢獻(xiàn)分配。在這種情況下，項目承擔(dān)單位必須結(jié)合單位管理需要和實際情況，合理制定間接費用管理辦法和科研獎勵分配標(biāo)準(zhǔn)，才能處理好分?jǐn)傞g接成本和對科研人員激勵的關(guān)系，既保證單位的正常運轉(zhuǎn)，又激發(fā)科研人員的積極性。

（三）理順單位與項目負(fù)責(zé)人在項目資金管理中的關(guān)系

新辦法將之前由項目負(fù)責(zé)人承擔(dān)的項目管理職能部分轉(zhuǎn)移到項目承擔(dān)單位上，項目承擔(dān)單位在處理單位與項目負(fù)責(zé)人在項目管理中關(guān)系也需要隨之調(diào)整。

1. 界定項目負(fù)責(zé)人在項目資金管理中的權(quán)責(zé)

項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)項目的具體管理工作，不可避免地包括資金的管理，而且在資金管理中還發(fā)揮著極其重要的作用。項目負(fù)責(zé)人要在預(yù)算編制中根據(jù)技術(shù)路線提出預(yù)算需求，在預(yù)算執(zhí)行中確定具體支出的內(nèi)容、范圍和對象等。單位要讓項目負(fù)責(zé)人在資金管理中有一定的自主權(quán)，又要保證這個自主權(quán)是在單位整個財務(wù)管理框架下運行的，不能讓項目資金成為項目負(fù)責(zé)人個人的“自留地”，因此，單位在項目資金管理中必須界定項目負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)。

2. 給予項目負(fù)責(zé)人更多指導(dǎo)和幫助

很多項目負(fù)責(zé)人是業(yè)務(wù)專家、但不一定是管理專家，更不一定是財務(wù)管理專家，因此，項目承擔(dān)單位可在項目管理中提供指導(dǎo)與幫助，包括管理方面和財務(wù)方面。在財務(wù)方面，落實科研助理制度，對科研助理的財務(wù)管理知識進(jìn)行培訓(xùn)，使科研助理熟悉科研經(jīng)費管理方面的業(yè)務(wù)，在科研經(jīng)費管理的全過程對科研人員提供支持，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編制和財務(wù)驗收等過程，真正成為科研人員的助手。

3. 尊重項目負(fù)責(zé)人在績效支出分配等資金管理中的意見

項目負(fù)責(zé)人最熟悉項目情況，對于項目成員的貢獻(xiàn)、項目中所需儀器設(shè)備的情況等最為了解，因此，對于項目管理中涉及需要根據(jù)項目具體情況進(jìn)行選擇和決策的事項，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)充分尊重項目負(fù)責(zé)人的意見，這樣才能更好地激勵一線科研人員，為科研項目實施提供更好地保障。

新辦法要求項目承擔(dān)單位釋放科研人員的活力，同時，強(qiáng)調(diào)要依法理財、規(guī)范管理。項目承擔(dān)單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制措施，處理好單位與項目負(fù)責(zé)人的關(guān)系，做好財務(wù)管理工作，為科研經(jīng)費管理提供有力保障。

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（作者單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院）