浦東往事：

從1990年到2017年，浦東的GDP總量從60億增長到9500億，擴大了158倍。浦東新區“萬丈高樓平地起”，成了中國中部廣闊腹地經濟增長的引領者。

“如果閉關鎖國，上海不重要，但如果要發展海上貿易，上海就非常重要。”

上海自貿試驗區獲批消息傳出后，一些人來問試驗區是怎么回事，當得知這主要是制度創新，而不是政策優惠時，就失望地走開了。

南方周末記者 張玥 發自上海

南方周末實習生 唐雨璐

《鄧小平年譜》曾記錄了28年前那個除夕夜：上海下起了南方罕見的大雪，在西郊一座綠蔭掩映的賓館里，86歲的鄧小平還沒有休息，他一根接一根地抽煙。

幾天前，他對朱镕基等上海領導人說，“請上海的同志思考一下，能采取什么大的動作，在國際上樹立我們更加改革開放的旗幟？”

很快，黃浦江對面的那一大塊農地，引起了他的注意。

1990年以前，上海浦江兩岸經濟差異巨大，堪比城鄉。新中國成立前期浦西土地比浦東貴100倍，所以人們說“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”。但被提升為國家戰略之后，浦東一夜之間成為中國經濟騰飛的地標。

從1990年到2017年，浦東的GDP總量從60億增長到9500億，擴大了158倍。浦東新區“萬丈高樓平地起”，成了中國中部廣闊腹地經濟增長的引領者。

被冷落的土地

浦東發展起來的原因，要追溯到古代中國的地圖上。

上海社會科學院副院長、歷史研究所所長熊月之對南方周末記者說，唐代以前，上海沒有獨立的行政建制，人煙稀少，一個主要原因是古人治水能力差，難以在南方發展。到了宋代，陸上絲綢之路不通，人們開始探索海上，加上治水能力的進步、城市生活的發達，中國的經濟重心逐漸南移，人們開始重視上海，元代起設立了上海縣。

上海地處長江口，又靠海，地理位置優越。而且它處于東海和黃海的連接處，一邊水深、一邊水淺，兩邊船只的構造不同，南北船只有在上海中轉，這個地方日漸熱鬧起來。

“如果閉關鎖國，上海不重要，但如果要發展海上貿易，上海就非常重要。”熊月之說，當人們目光向外，從整個亞太甚至全球來看，上海就從邊緣變成了前沿。

另一方面，隨著宋代以后城市生活的發展，蘇州成為最為富庶的南方城市，在近代以前的老上海地圖上，會標明“西去蘇州”多少里、“西去松江”多少里。以蘇州為輻射，越近的地方越發達，上海成了蘇州的外港，靠近蘇州的浦西也比浦東發達。

從地形來看，上海是由西向東漸次成陸的，唐代，浦東的相當部分還在海里，汪洋一片。在中國古代到近代的歷代行政版圖中，都找不到“浦東”這個行政地名，它最早出現在宋朝，是一個鹽場的名稱。在明代以前，浦東人大多以鹽業為生。

由于靠蘇州更近，浦西的發展資源優于浦東。進入近代，租界區也都設立在浦西，劃片而治，使得它的發展更進了一步。浦江兩岸差距拉大之后，浦東的發展就建立在服務浦西之上，浦東的支柱產業是毛巾、營造、花卉種植和奶牛飼養，浦東廣袤的農村成為浦西副食品供應的主要基地。

因為不被重視，直到1992年以前，浦東始終沒有形成一個完整而統一的行政管理機構，一直被無序而頻繁地隨意分割著。根據《經濟地理》雜志刊登的一份統計，新中國成立后，浦東的行政區劃平均每2年變1次。直到1984年，浦東地區還在由三縣三區分割而治。

浦東的城市化也是在一種無序、低水準的狀態下自然演進，泥徑縱橫、村舍散布，道路狹窄。如今8快2慢車道的楊高路在1950年代僅僅是3.5米寬碎石屑路面的小路，被戲稱為“羊羔路”。而貫穿陸家嘴的銀城中路，從前叫“爛泥渡路”，四五米寬的路，一旦下雨就水漫泥路，骯臟不堪。

“社會主義香港”

到了1980年代末，上海的不平衡發展開始出現病態，浦西人口聚集過多，已經快“爆炸”了。當時的浦西，住宅、商業、工業、學校混雜一處，“螺螄殼里做道場”成為上海人住房最形象的說法。

《中國傳奇：浦東開發史》一書細致地記錄了當時的情況，作者謝國平曾是《浦東開發》雜志主編。

1980年代任上海市長的汪道涵曾說，“每天早晨我看到馬路上有那么多的煤球爐在生火，到處是煙霧騰騰，那么多馬桶在馬路上刷洗，我真感心痛，上海實在沒有多余的資金來改善和發展市民的生活了。”

1988年朱镕基出任上海市長后，也感嘆，“現在我們一天收到一百多封市民來信，都是講糞便縱橫、垃圾成堆、交通擁擠、住房緊張，簡直就要爆炸了。”

在1978年以后深圳等南方城市迅速崛起的映照下，上海更顯得步伐沉重，GDP增速從1978年的7.9%降到了1988年的4.7%。如何拉動上海發展、疏解浦西人口，成了當地官員學者們共同關心的問題。

1984年起，開發浦東就開始在政府的桌面上討論。上海市城市規劃局一位叫做陳坤龍的工程師，為了寫好一篇開發浦東的文章，騎著自行車帶著兒子在浦東勘察，為了核實數據，又一次次地騎車過江考察。

1986年春，形成了四種方案：西移，向虹橋機場以西擴展；北上，發展江灣與寶鋼；南下，發展閔行、金山等地；東進，跨江發展浦東。最終，因為地理位置與資金成本的考慮，“東進”成為共識。

謝國平說，“浦東開發在啟動之前，理論研究已經先行一步。這種現象是其他特區不曾有的，而這種民間和政府聚焦于一個地域經濟與社會發展，并自覺地進行大量研究的現象，在浦東開發初期過后就不再出現了。”

根據文獻電視片《鄧小平與上海》和《鄧小平年譜》的記錄，1990年春節，上海市領導人向鄧小平匯報了開發浦東的設想，鄧小平說這是好事，可惜遲了五年。

1990年2月13日晚，他在由滬返京的路上，對時任上海市委書記兼市長朱镕基說，“你們搞晚了，但現在搞也快，上海條件比廣東好，你們的起點可以高一點。從八十年代到九十年代，我就在鼓動改革開放這件事。膽子要大一點，怕什么。”

1990年2月17日，在人民大會堂福建廳，鄧小平鄭重囑托江澤民等新任中央領導，“我已經退下來了，但還有一件事要說一下，那就是上海的浦東開發，你們要多關心。”

落地速度極快。1990年4月18日，時任國務院總理李鵬在上海大眾汽車有限公司成立五周年大會上，宣布了中共中央、國務院關于開發開放上海浦東的重大決策：同意上海加快浦東地區開發，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。

由此，城市發展戰略上升為國家戰略，上海從中國改革開放的“后衛”變成了“前鋒”，浦東的命運徹底改變了。

關于浦東新區的名字，在《鄧小平與上海》一書中，李鵬說，“當時全國不少城市都要求成立特區，如果特區太多了那就不‘特了，那么我們商定，浦東就不叫特區，叫浦東新區。”

西方媒體也在密切關注浦東新區的走向，《時代》周刊報道稱，如果這一計劃得以實現，浦東這塊占地350平方公里、約半個新加坡大小、主要由農田構成的土地，將會變成“社會主義香港”。

值得一提的是，最早看重這塊“農地”的不是鄧小平，而是孫中山。

1918年，孫中山來到上海，深居簡出，專寫著述。在《實業計劃》一書中，他提出了建設“東方大港”的設想，提出了開發浦東的整套規劃，但因為現實因素的阻礙，只停留在了紙面上。2006年，時任國民黨榮譽主席的連戰在參觀上海洋山深水港時說，“沒想到中山先生90年前寫的這個試驗計劃，今天由各位化為現實。對此我非常欽佩。”

“廢墟”上建城

發展浦東，最核心的問題是過江難。

1980年代末，兩岸渡江主要靠擺渡，陸家嘴輪渡線一天就有20萬客流量，遇到大霧停航，就有數萬人積壓在碼頭。1987年爆發了“陸家嘴輪渡慘案”，因為大霧停航的輪渡在霧散之后，人潮洶涌地向前擠，踩死16人，擠傷近百人。

開發浦東之后，架橋也是第一件事。最早建成的是南浦大橋和楊浦大橋。1993年12月，鄧小平走在剛剛建成的楊浦大橋上，興奮地吟詩，“喜看今日路，勝讀百年書。”他分別為南浦大橋和楊浦大橋題名。

上海市城市規劃設計研究院顧問張式煜對南方周末記者回憶，建楊浦大橋的時候，因為要進5萬噸的船，對高度要求很高，他們測評后跟市領導匯報，一般來說建隧道比橋梁貴，但楊浦大橋工程難，費用和隧道差不多，請領導決定。建隧道的好處是風雨無阻、造橋在雨雪天可能會有影響，“最終領導從政治高度考慮選擇了造橋，因為橋是地標式建筑，有宣傳作用”。

其實從民國開始，上海市政府會議上就一直在討論解決渡江難的問題，都因為財政緊張作罷，沒有錢就沒有橋。那么浦東開發以后，錢從哪里來呢？

根據謝國平梳理，1992年，浦東新區管委會副主任李佳能曾答復臺灣“海基會”訪問團，浦東開發的資金來源有5個方面：第一，中央撥款、貸款；第二，世界銀行等國際財團貸款；第三，地方撥款、貸款；第四，發行浦東新區的債券、股票等有價證券；第五，引進外資。以上資金來源比例各為1／5，總共500億人民幣。

但事后看，這個數字遠遠不夠，浦東第一輪十大基礎設施總投資250億，第二輪總投資近千億。即便到了1995年，浦東新區地方財政收入也僅有23.47億元，按照當時每平方公里開發成本6億-9億元來看，這點錢只能開發幾平方公里。

這時，年輕的浦東開發辦副主任黃奇帆提出了一個“點石成金”的辦法：

先由市財政局按土地出讓價格開出支票給浦東的陸家嘴、金橋、外高橋三家開發公司，作為政府對企業的資本投入并由工商局驗證；開發公司再將支票背書付給市土地局，并簽訂土地使用權的出讓合同并經工商局驗證；市土地局出讓土地使用權后，從開發公司所得到的背書支票再全部上繳市財政局，市財政局將土地收入的千分之四歸中央，上繳給國家財政。

在整個流程中，其實除了千分之四的資金以外，沒有真金白銀的流通，支票轉了一圈又回到了市財政局手中，但土地批租轉移到了三家開發公司手里，跟隨浦東地價的上漲，他們得到了豐厚的資金。這叫做“財政資金空轉，土地批租實轉”。

截至2001年土地空轉制度基本結束時，浦東共計空轉出讓了土地88.6平方公里，占同期土地出讓總面積的80%左右，政府投入61億元撬動了700億元資金。

后來黃奇帆到重慶任市長，回憶了這個做法，說在重慶工作也借鑒了浦東這一經驗。他說這樣做的好處是，這個開發是絕對的市場化，但又是絕對的政府導向，是政府的平臺，但政府不舉債。

有了錢，浦東開發如火如荼地做了起來。在五百多平方公里土地上，同時開工建設的工地最多時有3000個以上，隨處可見吊車高聳，施工車輛穿梭往來，攪拌機轟鳴，滿地泥漿，塵土飛揚。

在時任浦東新區管委會主任趙啟正的《浦東奇跡》一書中，他寫道，1997年5月，聯合國秘書長科菲·安南訪問浦東時，看到到處是吊車，他說，“終于理解為什么有人說上海市的市鳥是‘仙鶴了（英語Crane有兩個含義，鶴和吊車）。”趙啟正回憶，同一時期浦東地區每晝夜消耗建筑材料10萬噸。

陸家嘴是浦東開發的重點。熊月之告訴南方周末記者，這里曾是江南大家陸氏家族的住所，陸深是上海縣歷史上第一位通過科舉考試獲得高位的人，他在浦西浦東都有房產，在陸家嘴建了當時聞名遐邇的“后樂園”。

浦東開發后，這里變成了中國唯一一個以金融貿易區命名的地方。1991年朱镕基訪問法國，法國專家對陸家嘴深感興趣，提供給上海200萬法郎的政府貸款用于陸家嘴設計。在向全球招標以后，陸家嘴規劃經過2年、17輪修改定稿，如今這里高樓林立，已經成了上海市的地標。

金融、服務業是拉動浦東發展的最強動力。1990年，上海證券交易所在浦江飯店內鳴鑼，這里曾是中國乃至遠東地區最豪華的酒店，出現了中國第一只電燈和第一部電話。

1995年12月20日，日本八佰伴、香港八佰伴和上海第一百貨合資的上海第一八佰伴在浦東開張，107萬顧客頂著凜冽寒風，潮水般涌入商場。這個數字，也被載入了吉尼斯世界紀錄。它打破了中國商業中資經營一統天下的局面。

浦東開發的頭三年，經濟總量年均增長21%，從60億元人民幣漲到164億元，證明著新城的成功。

回顧過去，張式煜認為快速建設也留下了遺憾，比如世紀大道的設計，作為新的景觀帶，也是主干道，它以斜插進正方形路網的方式建成，使得從前的十字路口，都變成了“六車路口”，很多車到那里以后就失去了方向感，建房子也同樣尷尬，使得附近樓盤不得不規劃為三角形。

自貿區試驗

中央給的政策，被認為是浦東能夠發展起來的重要原因之一。

根據《中國傳奇：浦東開發史》一書的梳理，從政策來說，浦東開發經歷了三個階段。1990年，以財政和稅收優惠為主；1992年以后，中央給上海擴大了5類項目的審批權和5個方面的資金籌措權；1995年以后，允許浦東新區在服務貿易等方面先行對外開放。簡單來說，就是優惠、放權、對外開放三個步驟，其中對外開放的影響最為深遠。?下轉第17版

直到2013年自貿區設立，浦東成了另一個試驗田。

2013年10月1日，在浦東新區基隆路9號大樓、外墻鑲有“中國（上海）自由貿易試驗區”中英文字樣的金色銘牌前，人們爭相留念。自此，浦東可以在28平方公里的土地上進行自貿區試驗。

當年3月，李克強出任國務院總理之后，首站調研就是上海，其中一項重要的內容就是給上海建立自貿區予以積極信號。此前，上海自貿區方案已經提交國務院大半年，沒有回音。在李克強上海之行后，上海迅速二度遞交方案，7月3日，國務院批準自貿區落戶上海浦東。

自貿區出臺后，很多地方覺得這是新一輪的圈地，圈地以后還有優惠政策，然后用政策紅利推動地方發展。一時間自貿區申請蜂擁而起。

據南方周末記者統計，在2014年的全國“兩會”上，除港澳臺外，全國有多達21個省市表達了申請自貿區的愿望，就是全國2／3的地區都要申請自貿區。

但據上海自貿區總體方案設計參與者王新奎回憶，上海自貿試驗區獲批消息傳出后，一些人來問試驗區是怎么回事，當得知這主要是制度創新，而不是政策優惠時，就失望地走開了。“二十多年以來，大家對優惠政策、特殊政策為導向的特殊監管區已經習慣了，但特殊政策、優惠政策再搞下去，確實是效果越來越差，互相搶投資，到最后什么效益都沒有。”

不享受優惠政策，那么自貿區的亮點是什么？

最受關注的是“負面清單”，對官員意味著“法無授權不可為”，對企業意味著“法無禁止即可為”。負面清單引入后，80%以上的行業不再需要層層審批，外商投資的一般項目最快4天可以拿到營業執照、機構代碼等。

2015年10月，商務部新聞發布會上，新聞發言人沈丹陽總結了上海自貿區兩年來的主要成果：以“負面清單”管理為核心的外商投資管理制度基本建立；以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行；以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融制度創新有序推進；以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度初步形成。

在此六個月前，中國（上海）自由貿易試驗區擴區，已將從前的28.78平方公里變為120.72平方公里，納入陸家嘴、金橋、張江三個片區。這三個地方的GDP占浦東新區的80%。

對此，在2015年7月南方周末記者專訪時任上海市政府副秘書長、浦東新區區長孫繼偉時，他說，擴區是因為在原來28.78平方公里的鐵絲網里，很多先行先試的政策沒處放，一些制造業、現代服務業、金融業的開放舉措都沒法做。

“原來我們還設想希望能夠爭取擴區擴到浦東的全境，”他說，“后來在中央的決定下，還是想把全國四個自貿區都固定在120平方公里左右。我們就選擇了現在這四個片區。”

2017年3月，國務院印發了被稱為“上海自貿區3.0版”的《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，明確了98項重點改革任務。

至2017年底，上海已全部推開這些改革任務，超過76%已基本完成，例如在浦東新區，企業辦事“一網通辦”已實現327項涉企事項全覆蓋，其中“不見面審批”173項，“只跑一次”154項，實際辦理時間壓縮85%。