財政監督制度供給不足的成因分析

■/李喜寧 張 哲

2014年6月30中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》對現代財政制度的改革目標是：2020年建立統一完整、法治規范、公開透明、運行高效，有利于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。關于建立怎樣的現代財政制度，具有代表性的觀點有高培勇（2014）強調建立現代財政制度是國家治理現代化的首要任務，而公共性、非營利性和法治化是未來建設現代化財政制度必須堅持的三大基本原則；賈康（2015）等提出構建符合現代財政制度的預算——稅收——政府間財政關系——財政投入——財政管理符合體系。財政監督制度作為現代財政制度體系中的一部分，并且財政監督制度的有效運行是現代財政制度有效運行的制度保障，因此如何解決財政監督制度供給不足的問題便顯得尤為重要。

一、文獻綜述

關于財政監督制度優化的問題，學者的研究大致可以分為兩類：第一類為以財政監督制度優化為研究對象，李袁婕（2011）分析認為公共財政監督的法制建設滯后，財政法律規范之間相互沖突，預算法可操作性不強以及公共財政績效監督制度缺失是財政監督制度供給不足的主要成因。秦強（2014）提出構建適應于現代預算體系的財政監督模式應提高財政監督民主化水平、建立能夠獨立行使財政監督職責的權力機構建立財政績效監督體系。王奎泉（2015）通過構建博弈模型分析完全信息條件下與不完全信息條件下監督部門對支出部門違規監督博弈，結果認為當前財政監督面臨的問題可以大致歸于信息不對稱問題。王杰茹（2016）認為法制和責任制構成監督強大的政府有效機制。應加快財政監督的立法進程，推進信息批漏機制，重視績效評價與財政監督的有機融合，提高社會監督的積極性。第二類為以財政監督主體為研究對象，以監督主體為對象研究人大監督主要有王淑杰（2012）總結出地方人大預算監督問題表現在預算監督組織。法力預算監督信息不足預算監督程序不完善預算公開性不夠以及決斷監督不力等方面；謝玲玲（2013）認為缺乏法律保障，缺乏預算信息，缺乏專業人員缺乏充足時間是權力監督低效的原因；林慕華（2016）指出地方人大預算監督能力存在較大差異發展極不均衡，有相當大的提升空間；金燦燦（2017）分析人大監督影響因素發現：法律法規的建立健全、公民參與的深化、人大角色定位和組織體系的改革監督手段的多樣化是影響人大預算監督的主要因素。以公眾監督為研究對象的有胡煒光（2010）公眾與政府之間的委托代理關系、政府組織的科層制結構、傳統的人事任用體制、部門或個人利益、信息公開法律的缺失等原因，造成了公眾與政府之間信息不對稱的問題，致使公眾的監督作用難以充分發揮。解決公眾監督政府中的信息不對稱問題，應該從建立有效的激勵機制、推行電子政務、轉變人事任用體制、設立"首席新聞官"和實行政務公開立法等方面著手；蔚超（2014）指出公眾監督機制缺乏激勵機制、信息公開程度較低、公眾監督運行渠道不暢使得公眾監督機制不能夠較好的發揮作用；曹華林（2017）指出公眾參與監督時，其是否選擇監督與其監督成本、所得獎勵和企業履行社會責任的概率密切相關且在一定程度上公眾監督可以降低政府自行監管成本并促進企業對社會責任的履行。同時，鄭石橋（2014）、董大全（2015）、許薇（2015）以審計監督為研究對象，分析了審計監督在財政監督中的重要性還有以審計監督為研究對象，并對現有審計制度的改進提出了建議。

大量的研究把財政監督制度供給不足的原因歸結為信息不對稱、缺乏法律保障、缺乏激勵機制等。為什么會出現信息不對稱？為什么現有的人大監督、財政監督、公眾監督制度在當下的條件下難以發揮作用？本文利用公共產品理論來分析信息不對稱的產生，從權力制約的角度來分析現有制度的缺陷。

二、理論分析

（一）財政監督制度的本質

財政監督是公眾、人大、財政部門、審計部門、政府對財政活動的合法性、合理性、科學性、效率性等的監督，使得財政活動的具體執行部門按照財政活動的相關規定來組織財政活動。既然是監督則必須明確財政監督過程中的監督者和被監督者，明確各自的權利和責任。假定我們把所有財政活動分為財政收入活動和財政支出活動，則政府為活動的組織者，公眾為活動的付費者和收益者。因此公眾是最終的監督者，而政府是最終的被監督者，人大監督、財政監督、審計監督都是從公眾監督中派生出來的。從財政監督過程（圖1）來看，人大監督或是政府間監督（包括財政監督和審計監督）歸根結底都要受到公眾的監督。從監督執行來看，財政監督是政府和公眾之間的博弈，公眾通過監督政府，使得政府財政活動盡可能的符合公眾的利益；政府憑借信息優勢，在滿足政府利益的情況下來保障公眾利益。組織財政活動是政府的權利，而政府組織什么樣的財政活動的權利受到公眾的監督制約。財政監督制度的本質是公眾憑借自身的權利對政府組財政活動權利的制約?；谪斦O督的本質，公眾要對政府權利進行制約，公眾需要有效的公共信息，以及制約政府的手段（例如：投票權，輿論壓力）。若信息不對稱存在，投票權以及輿論壓力對政府行為不能有效制衡，則財政監督制度會失靈。

圖1 監督過程示意圖

（二）公共信息提供的條件

公共信息反映的是財政活動的具體信息，也是公眾監督財政活動的依據。因此公共信息的質量在一定程度上決定了公眾監督活動的可行性和監督質量。但現實中處處存在信息不對稱，政府掌握的信息，公眾手中沒有信息或者信息不全，無法對政府進行監督。雖然公眾有權讓政府提供公共信息，但公共信息的提供需要成本。

1.公眾獲取公共信息的成本

假定政府處于信息優勢，且政府提供信息質量的核心決定因素是公眾對政府監督的訴求（或是公眾對政府施加的壓力）。只有當公眾的訴求強烈到使政府認為提供信息是有利的，則政府才會提供有效的信息。而公眾訴求的形成與表達是需要成本的，公眾是一個群體，是由無數個個體組成（假定除了政府，只有個體），但是每個個體對于公共信息的需求則不相同，在此處假定只存在三種需求：存在需求，不確定需求，無需求。存在需求的人為明確知道政府活動的效率關系到自己的利益，愿意為監督政府付出一定的成本；不確定需求為明確知道政府活動的效率關系到自己的利益，但不確定自己為財政監督付出成本是否可以收獲收益；無需求，為明確自己不愿意為財政監督付出成本（搭便車）和不認為（或者認識不到）政府活動對自己的利益有顯著影響。因此，公眾獲取公共信息的總成本為存在需求的公眾付出的總成本、不確定需求的公眾最終選擇付出的總成本以及組織公眾訴求的形成和表達的組織成本。

公眾獲取公共信息的總成本的公式：

YP——私人獲取公共信息的總成本O

假定：VV、VN為常數，不隨人數的增加而改變，

O〈VV〈*VV——公眾自愿為獲取公共信息付出的個人成本

N1——自愿獲取公共信息的公眾人數

VN——組織非自愿為獲取公共信息付出的個人成本

N2——非自愿獲取公共信息的公眾人數

O——組織成本（組織成本為一個變量隨N2的增加而增加，且滿足O〈VN〈*V2）

2.政府提供公共信息的成本

政府提供公共信息亦是由政府提供信息的成本和收益共同決定。政府要提供完備的信息，首先必須加強對信息的收集，其次需確保信息的準確性，最后將準確的信息編制為清晰的報表呈現給公眾。本文把信息收集、編制等費用簡稱為清晰報表的編制費用。假設政府提供了完備的信息，則政府財政活動的自由度可能會大大損失，即政府按照政府的利益來規劃資金的使用的空間將會變得很小，自由度的損失是政府提供完備信息的高昂成本。同時完備信息表現出來政府的決策失誤需要有確定的部門來承擔責任，這也是政府提供信息的成本。除了既定成本還存在工作壓力上升、政府部門間協調、向社會解釋具體信息的成本等其他成本。

政府提供公共信息的成本的公式表達：

YG——政府提供公共信息的總成本YP

X1——清晰報表的編制費用

X2——提供信息帶來的財政自由的損失

X3——承擔不合理財政活動責任的成本

X4——其他成本（次要成本）

YP——私人獲取公共信息的總成本（本文假定公眾利用YP向政府施壓迫使政府提供公共信息，在這個過程YP轉化為公共壓力，政府向公眾提供信息則可以緩解公共壓力，因此YP可以看作是政府提供公共信息的收益，即負成本）

3.公共信息提供的條件

公共信息的提供是由政府提供公共信息的成本和公眾獲取公共信息的所愿付出的成本（公眾對政府的壓力）共同決定。

假定1：政府行為符合理性人假設X1，X2，X3，X4

假定2：X1，X2，X3，X4，為既定成本且都大于零，在短期內不變

假定3：當YP=0，政府不提供有效的公共信息

基于理性人假設，當YP=0時，政府每提供一單位的公共信息時則相應的產生一定的成本，政府不會增加有效公共信息的供給。只有當政府每提供一單位有效公共信息產生收益時，其才會增加提供有效信息的供給。

結論一：公共信息提供的條件為YP-X1+X2+X3+X4〉0或YG〈0。

基于假定2，YG〈0條件是否滿足決定于YP

4.YP（私人獲取公共信息的總成本）的決定

由于公共信息帶來的收益具有不可分割性（非排他性），且對公共信息的使用并不減少他人對公共信息的享用（非競爭性）則公共信息屬于公共產品，由于非競爭性、非排他性的存在，“搭便車”問題則會產生。

假定4：社會存在兩個公民（甲與乙）

假定5：公民（甲和乙）符合理性人假設

甲和乙獲取公共信息的支付矩陣

乙不付費0，100，0甲付費甲不付費乙付費10，1010，0

結論二：基于假定5，支付矩陣的策略選擇為策略（0，0）。

結論三：基于結論二，YP=0是社會公眾支付獲取公共信息成本的解。

結論四：YP=0，YG〉0。政府提供有效的公共信息不會產生收益，即有效的公共信息提供的條件無法滿足，故政府沒有激勵提供有效的公共信息，信息不對稱長期存在。

（三）信息不對稱下的財政監督

財政監督制度包括公眾監督、人大監督、財政部門監督、審計部門監督。由于審計部門和財政部門都隸屬于政府，則本文將審計監督、財政監督歸為政府監督。根據監督關系可以將監督劃分為公眾對人大的監督、人大對政府的監督、上級政府對下級政府的監督、公眾對政府的監督。

1.政府間監督

政府在監督過程中處于信息優勢，即便是政府間監督上級政府對下級政府掌握的信息也比人大和公眾掌握的信息多。既然是政府間監督，那么監督者與被監督者之間存在某種權力的制約。權力配置確定了監督的能力與效果。

上級政府通過“權”和“財”對下級政府實行監督。首先分析“權”，本文分析的“權”為上級政府對下級政府的“控制權”，假定控制權越強，則監督能力越強。政府是國家的行政機關，上級政府本應通過審查和批準相關財政活動，來實現對下級政府的監督。但我國的機構設置較為特別，組織部（干部任命權）、紀律檢查委員會（干部的監督權）隸屬各級中共委員會，中共委員會通過干部任命權、紀律檢查委員會來控制（或者制約）政府官員行為從而達到監督的目的。政府間的監督也存在很強的控制權，我國的政府機構設置貫徹了馬克斯·韋伯的科層制，而科層制典型的一個特點是“職位分等，下級接受上級指揮”，下級服從于上級的緣由是上級領導在一定程度上可以決定下級官員的升遷或去留，因此服從帶來的收益會比不服從要大。從這個角度來講，上級政府可以有能力監督下級政府的活動。

其次來講“財”，自1994年分稅制改革至今，中央財政收入占總財政收入比重不斷提升，中央財政支出占全國財政支出的比重卻不斷下降，導致地方政府財力不能夠滿足地方財政支出的需求，因此地方政府的財政支出對中央的轉移支付依賴度比較嚴重。而中央政府可以通過轉移支付手段達到對地方政府的控制，而地方政府沿襲了中央對地方的政策，通過轉移支付對下級政府層層控制。

政府間監督具有信息優勢，并且政府間監督可以通過“權”和“財”兩個有效手段來監督下級政府，那么政府還為何出現監督失靈？以地方債務風險為例，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）的印發，以及地方債務風險的不斷攀升凸顯了政府間財政監督的失靈。2013年6月到2014年年底間增長了41.47%，從債務性質上來看，財政風險在下移，縣級政府債務占比增長57.12%，占到全部地方政府債務的43.51%，而縣級政府償債能力又最低，加大了財政風險（莊佳強，2017）。從制度層面來看，是由于在分稅制制度下，財權層層上移且事權層層下移，縣級政府財力最為薄弱，同時承擔的支出責任也更多，因此導致政府層級越低越有舉債的激勵。從財政監督的角度來看，是由于上級政府在通過債務擴張穩定增長和承擔經濟下行的責任間選擇了債務膨脹，而落實這個政策選擇的下級政府和上級政府在穩定經濟增長的問題上存在共同的利益，所以上級政府放松對下級政府舉債的監管。因此當上級政府和下級政府存在共同利益時，政府間財政監督制度將會失靈。而上級政府的政績是由下級政府的政績構成，這樣上下級政府就形成了一個利益共同體（谷成，2010）。這種利益共同體為政府間財政監督的失靈奠定了基礎。

2.人大對政府的監督

人大是國家真正的權利機關。人民代表大會制度是中國根本的政治制度，憲法賦予人大了立法權、監督權、決定權、任免權。在政府間監督制度失靈時，人大必須依法行使監督權，監督權的行使既是人大的權力又是人大不可推卸的責任。

既然人大是國家真正的權力機關，擁有監督權，具有預算審批權、預算調整的審批權、決算的審查權力，那么只要人大發揮自己手中的權力，則政府的財政活動必然會逐漸規范。然而現實是人大無法有效的發揮其手中的權力。

雖然人大是國家的權力機關，但權力機關的本源是人民，人大只是代表人民來行使人民的權力。依據投票理論，合格公民的投票過程是其對公共產品偏好的顯示過程。人大代表通過行使自己手中的任免權和監督權，使得政府根據公民的偏好來提供公共產品?，F實是與公民息息相關的民生性投資偏低，政府更注重可以顯示其政績的基礎設施投資。那么為何國家權力機關不行使任免權，選擇可以符合公眾利益的行政官員？現實是人大無法行使人事的任免權，干部的任免權力由中共委員會的組織部掌控。即便人大不擁有人事任免權，那只要人大依法行使了自己的預算的審批權、調整權和監督權，則政府的權利將會被有效的制約，現實是由于信息不對稱的存在和人大缺乏專業人士，人大無法判定預算的合理性、科學性、效率性。面對監督政府的重重困難，人大監督在政府的財政活動中常常缺位，導致人大監督未發揮人大的職能。

3.公眾對政府的監督

十九大報告提出健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家做主落到國家政治生活和社會生活之中。公眾監督是人民當家做主的一種具體類型，公眾通過監督政府的財政活動使政府能夠盡可能按照公眾需求來提供公共產品，使社會福利最大化。公眾監督的過程也是公共偏好表達的過程和對政府權力制約的過程，有效的公眾監督對國家制度的演進具有重要的積極作用。但公眾監督的實施存在諸多困境。

（1）公眾監督的公共產品性

成功的公眾監督帶來的收益為政府行政效率和資金使用效率的提高等，這些收益具有不可分性，因此具有非排他性；增加一個人對這種收益的消費而不減少其它人對這種收益性的消費帶來的效用，因此公眾監督具有非競爭性。由于公眾監督滿足非競爭性、非排他性，因此，公眾監督屬于公共產品。市場的失靈可以采用政府介入來解決市場失靈，盡管政府不一定能夠有效率的解決市場失靈，但是政府介入卻是一種現實存在的選擇。而公眾監督是解決政府失靈的，公共監督制度的提供同樣和政府解決市場一樣需要解決“搭便車”的問題。

（2）公眾監督的有效性

關于政府監督文獻中，學者們屢次提出公眾監督以及促進現有公眾監督機制形成與發展，以此來解決現行監督制度缺陷的有效機制，因此學者們對公眾監督機制寄予厚望。但對什么樣的公眾監督才是有效的公眾監督研究較少或者公眾監督應該具有哪些特性。首先，公眾監督應具有獨立性，缺乏獨立性的公眾監督會導致公眾監督機制名存實亡。例如，政府引入具有專業背景的第三方機構，從專業角度進行考量和評價，增強監督的準確性與客觀性。引入第三方機構對政府財政活動進行評價是政府監督的一大機制創新，對推進政府監督具有重要的積極作用。但是第三方評價的困境在于缺乏獨立性，政府部門主導引入第三方的來對其部門具體的財政活動進行評價，評價結果交回政府部門。政府部門控制著誰將獲得評價的資格，以及反饋的評價結果，當第三方評價的結果與政府部門的期望差距太大，政府部門存在修改評價結果的可能性，從而使得第三方失去了獨立性。其次，公眾監督應具有專業性，政府發布的公共信息具有一定的專業性，因此普通民眾不一定能看的懂政府部門的公示，以及發現政府部門存在的問題。最后，公眾監督應具有透明性，政府部門應對重要的評價結果以大眾能夠理解的表達方式向公眾作匯報，讓人民能夠及時的了解政府財政活動，加強與人民溝通，來提高政府部門的工作效率。

三、政策建議

綜上所述，財政監督制度供給不足的原因表現在以下幾個方面：信息不對稱下的信息成本問題；政府科層制管理體制下的單向控制問題；人大設置的監督機構不能夠完成現行的監督任務，具體表現為無法解決信息不對稱問題、人大機構中的預算審查部門和預算審計部的機構規模較小。沒有對公眾監督做出一個清晰界定，無法解決公眾監督的“搭便車”問題。針對以上問題，本文提出以下幾點建議。

（一）提高公共信息的透明度與真實性

“互聯網+”大數據時代的來臨使得信息高速的產生與傳播，信息的高速傳播既降低了公眾對政府的監督成本，也提高了公眾對政府監督的積極性，同時還緩解了政府與公眾之間的矛盾。例如：政府部門違規執法、懶政的一些行為會隨著網絡迅速傳播，這些信息會在短時間內在社會上形成共識，公眾會對政府的行為進行斥責并對政府產生懷疑，認為政府在浪費公共資源而不能夠有效地提供公共服務。若公眾在信息不對稱的條件下只要發現一些政府運用公共資源不合理的情況，那么公眾會認為政府不能夠有效地利用公共資源是一個大概率事件，這會加劇政府和社會的矛盾。在新的歷史時期，政府應該變被動為主動，降低原本社會向政府獲取公共信息的成本，積極的向社會提供公共信息，并向社會做出解釋，降低政府與社會之間的不信任性。唯有如此政府才能在信息時代獲取公眾的信任。

（二）健全公眾監督的機制

公眾是財政活動最終的付費者，加強政府與公眾的溝通有利于政府政策的實施，以及提高財政資金的利用效率，緩和政府與公眾的矛盾。為此政府應加強公眾監督的立法，明確公眾監督的范圍以及以立法的形式保護公眾監督的權益；加大公眾對政府活動監督的宣傳力度、并構建調動公眾監督積極性的激勵機制，解決公眾監督過程中的“搭便車”問題。改進現存的第三方機制缺乏獨立性的問題，發揮公眾監督的有效性。不斷拓寬公眾的監督渠道、豐富公眾監督的形式，從而構建政府與公眾良性溝通的新型政府公眾關系。

（三）加強人大監督機構的建設

人大監督機構的規模以及人大工作系人員的專業性限制了人大審批權和審查權的行使。首先，應打通政府和人大信息溝通渠道，消除政府和人大之間的信息壁壘，使得人大行使審批權和審查權成為可能。其次，可以將政府的審查部門劃歸到人大，政府只提供預算的編制，而審查的工作全部歸為人大監督機構，此舉可以在不增加人員編制的情況下提高人大的監督能力。最后，加強人大和社會的溝通，盡管人大可以監督，但是人大監督的結果卻多以文本形式公示，廣大群眾不了解事實真相，對于重大的事件，人大應以文本、語音或視頻等多樣的形式出現，便于群眾理解，從而落實人民當家做主。

（四）加強政府的雙向監督

政府間的監督很容易由于上級政府對下級政府的單向控制而失效。因此應引入溫嶺參與式預算并改進溫嶺參與式預算的不足，加強基層公眾對預算的編制參與，從而使得公眾的偏好得以表達，同時克服政府的單向控制導致監督的失靈。