論我國監察機關的名與實

國家監察體制的改革，不僅要確保制度設計的科學性和合理性，也要保證相關機關名稱的規范性和準確性。本文擬以中國憲法的規定與原則為背景，結合我國監察機關的法律地位與政治性質，對監察機關的名稱問題加以論述。

監察機關命名應遵循的原則

對國家機關的命名并非一個單純的文字語言問題，而是有著深刻的制度與法理意涵。列寧曾說過：“名稱問題不只是一個形式問題，而且是具有重大意義的政治問題。”監察機關的命名應考慮如下因素。

（一）符合監察機關作為國家機關的基本性質

根據中央的部署，未來的監察機關是國家反腐敗工作機構，它要服從黨的統一領導，而且與黨的紀律檢察機關合署辦公。但就監察機關的本身性質而言，是國家的“監督執法機關”，而非黨的監督“執紀”機關。合署辦公的前提是法律上存在兩個機關，否則就不是合署辦公而是完全的一體化。十八大以來，黨中央強調堅持紀嚴于法、紀在法前，實行紀法分開。與紀法分開相對應，從機構職能上來說，紀委作為黨內監督的專門機關，其核心職能是負責黨內的監督執紀問責；監察機關作為監督執法機關，其核心職能是對所有行使公權力的公職人員依法實施監察。在本次監察體制改革中，中央特別強調這一改革是“國家”監察體制改革，既是考慮到對原有行政監察范圍的拓展，也是考慮到其有不同于“黨”的紀檢體制之處。從試點地區的情況可以看到，監察委員會的成立，并不意味著黨的紀檢機關的撤銷，而是二者并行、合署辦公。因此，在對監察機關進行命名時，需要符合其作為國家機關的性質，符合國家機關命名的基本規律和邏輯，不應將其混同于黨的機關。

（二）與其他相關機關的名稱保持協調

國家機構是一個具有內在邏輯聯系的統一整體，是“組成嚴密體系的國家機關的總和”。這種整體性和體系性也應當在名稱上加以體現。我國的政體是人民代表大會制度，國家機構是圍繞著人民代表大會展開，這是國家機構整體性和體系性的保證。在監察機關成立后，其作為國家機關，由人民代表大會產生、向人民代表大會負責，并且與人民政府、人民法院、人民檢察院平行，因此，在對監察機關命名時，應當與國家機構體系中的其他國家機關，尤其是憲制機關的名稱保持協調一致。

（三）符合對憲制機關命名的傳統

新中國成立以來，我國憲制機關的命名在實踐中逐步形成了自己的傳統。這種傳統，體現在我國憲法中對憲制機關的命名上，尤其是“國家”“院”“中央”“人民”等一些基本概念的使用上。在我們對新成立的憲制機關命名時，對這些傳統或通行做法應當予以必要的尊重與考量。

“（國家）監察委員會”名稱的缺陷

從目前的實踐和討論來看，“監察委員會”被用來作為未來監察機關的名稱，“國家監察委員會”被很多人認為是未來成立的中央層面監察機關的名稱，但這種用法存在著缺陷。

（一）關于“國家”

在德國等大陸法系國家的公法理論中，國家機關和地方團體的機關是相對的，也即國家機關是國家公法人所屬的機關，地方團體的機關則是地方自治團體所屬的機關。由于我國法律界對國家作為公法人的性質缺乏深入研究，地方自治也沒有被明確承認為我國的憲法原則，因此，與大陸法系國家不同，我國憲法中所規定的“國家機關”，是包括中央和地方的各級國家機關，而非僅指中央國家機關。

中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》中指出，在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作，由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。《監察法》（草案）中對此也有規定。這里所說的“國家監察體制”“國家監察職能”，即是從國家權力角度著眼，強調其既區別于傳統的行政監察體制（職能），又區別于黨的紀檢體制（職能）。但如將在中央設立的國家監察機關稱為國家監察委員會，就會面臨著與現行憲制的沖突，因為如前所述，根據我國憲法的原理，地方的監察委員會同樣都是國家監察機關，只不過是地方的國家監察機關，不應只將在中央設立的國家監察機關稱為“國家”監察委員會。

應說明的是，目前實踐中，也有一些中央的機關被冠以“國家”之名，如“國家發展與改革委員會”“國家工商行政管理總局”“國家宗教事務局”等，這種用法與我國憲法的精神并不完全符合，并且這些機構都是國務院下屬的機構，因此對我們討論作為憲制機關的國家監察機關的命名沒有太大的參考價值。

（二）關于“委員會”

根據決策權歸屬的不同，可以將國家機關區分為獨任制和合議制兩種類型。獨任制機關，也可稱為首長制機關，指由機關首長獨自負責作出具有外部效力的決定；合議制機關則要求具有外部效力的決定必須由委員會經合議作出。一般說來，在國家機構中設置“委員會”，其本來涵義是在其中采取委員集體決策的“合意制”領導體制，實行少數服從多數的決策原則，從而與采取首長負責制的獨任制機關不同。但在我國實踐中，委員會的概念被泛化使用，大量的委員會，尤其是作為政府部門的委員會，采取與部、廳、局相同的領導體制，也即實行首長負責制，有的委員會甚至連委員都沒有，導致很多委員會嚴重名不符實。由于黨的紀律檢查委員會和行政監察機關目前均實行獨任制（首長負責制），我國未來的國家監察機關在領導體制上應當也是采取獨任制（首長負責制），沿用委員會的名稱也將可能存在名實不符的問題。

將監察機關稱為監察委員會，一個重要考慮可能是為了與黨的紀律監察委員會保持一致。但黨的機關命名規則本身與國家機關即有所不同，例如各級黨委的組織、宣傳部門都稱為組織部、宣傳部，而在國家機關中只有中央人民政府的組成部門才可能被稱為部。此外，紀委與監察機關合署辦公，并不要求二者在名稱上的一致。中紀委與監察部自1993年開始即已經合署辦公，但二者一個是“委員會”、一個是“部”，并未因此產生任何不便。

應將人民監察院作為我國監察機關的名稱

筆者認為，我國未來的國家監察機關名稱應為“人民監察院”，其中，在中央設立的國家監察機關，名稱應為“中華人民共和國最高人民監察院”（一般稱為“最高人民監察院”），是最高國家監察機關；地方各級監察機關名稱應為“省（自治區、直轄市）人民監察院”“市人民監察院”“縣（區）人民監察院”等，在性質上是地方國家監察機關。

（一）監察機關名稱不稱“委員會”而稱“院”的理由

我們認為，我國未來的監察機關不宜稱為監察委員會，而應稱為監察院。理由如下：

其一，有利于為監察機關的管理體制保留的靈活性。未來監察機關的管理體制應以首長負責制為主，稱為委員會容易和實行合議制的機關混淆。不僅如此，由于“院”這一名稱具有很大的包容性，將國家監察機關稱之為監察“院”，并不妨礙從民主集中制原則出發，在其中設立委員會，對某些特定的重大事項實現實行集體決策的領導體制。稱為“院”還可以容納強調獨立性、專業性的監察官制度。目前在我國法院、檢察院中即設立有審判委員會、檢察委員會，法官、檢察官在司法工作中具有很大的獨立性，可以作為參考。如果將監察機關稱為委員會，則對不屬于委員會成員的一般監察官而言，其獨立性難以得到保障。

其二，可以避免與人民政府下屬的委員會混淆。我國目前各級人民政府內部設立的機構，很多稱為委員會，如發展改革委員會、衛生與計劃生育委員會等，監察委員會的名稱容易與之混淆。

其三，可以體現對我國古代監察傳統的借鑒。我國監察制度歷史悠久，在長期的制度演進過程中積累了很多的有益經驗。如，唐代設立了御史臺，為最高監察機關，其下設臺院、殿院和察院三院，形成唐代嚴密的監察系統。宋元均沿唐制設御史臺，掌糾查百官善惡、政治得失。明朝先是沿襲元朝，在中央設御史臺，后撤銷御史臺機構，改置都察院。清沿明制設立都察院。民國時期，根據孫中山的五權憲法設計，于1931年2月正式成立了國民政府監察院作為中華民國最高監察機關。由上可見，稱監察機關為“院”在我國是有歷史傳統的。

其四，在將監察機關稱為監察“院”以后，在人大之外的國家機關可以統一稱為“一府三院”（在中央也可稱為“四院”），相較于“一府兩院一委”更為簡潔明快。

（二）稱為“人民”監察院的理由

在監察機關的名稱中加上“人民”，可以凸顯我國監察機關的人民性，監察工作、反腐敗工作的最終目的是為了人民的利益，并且需要人民的參與、支持和擁護。稱為人民檢察院，也可以與各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的名稱協調一致。

在我國現行的“一府兩院”體制下，各級人大的名稱均為“人民代表大會”，各級政府的名稱均為“人民政府”（國務院也即中央人民政府），各級法院的名稱均為“人民法院”，各級檢察院的名稱均為“人民檢察院”。采取這種命名方式，既符合我國的人民民主專政的國體，也符合我國人民代表大會制度的政體。從國體上而言，我國是人民民主專政的社會主義國家，《憲法》第二條明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，一府兩院名稱上冠以“人民”兩字，有利于凸顯我國國家機關的人民性，體現國家的一切權力來自于人民、服務于人民、受人民監督。正如習近平同志所指出的，“我們國家的名稱，我們各級國家機關的名稱，都冠以‘人民’的稱號，這是我們對中國社會主義政權的基本定位。”監察權和所有其他國家權力一樣，來自于人民、屬于人民，也必須服務于人民。從政體上而言，我國實行人民代表大會制度，各級人民政府、人民法院和人民檢察院在“一府兩院”名稱上均冠以“人民”兩字，有利于人們明了它們與人民代表大會共同構成我國的國家機構體系，并都由人大選舉產生、向人大負責、受人大監督。

在監察機關的名稱中加上“人民”二字，并非是形式主義，而是要名實相副，將人民性體現在其制度運行的全過程，這既包括監察機關由人民代表機關選舉產生、向其負責、受其監督，也包括通過體制機制的設計，保證監察機關各項權力的行使符合人民的意志和利益，落實人民主權和人權保障的憲法原則。要將貫徹群眾路線作為人民監察工作的生命線，在大力加強監察官正規化、專業化、職業化建設同時，重視人民群眾的作用，例如可以考慮構建獨立的人民監察員制度。要將自覺接受人民監督作為人民監察工作的重要保障，正確對待輿論監督，虛心聽取人民的意見和建議。《監察法》（草案）未規定監察機關應當向人民代表大會報告工作，對此應予完善。

此外，從1954年憲法開始，在“一府兩院”的名稱中冠以人民兩字，已經成為確定的做法和傳統，率性改變之，可能會引起觀念上的混亂和不必要的爭論。

（三）關于中央的“最高人民監察院”

設在中央的國家監察機關稱為“最高”人民監察院而非“國家”（人民）監察院”或“中央”（人民）監察院。由于各級檢察院都是“國家”的機關，因此設在中央的國家監察機關不宜稱為國家監察院，否則容易產生地方各級監察院就不屬于國家機關的誤解。上級監察機關對下級監察機關有領導、監督之權責，設在中央的監察機關對全國監察檢察機關有領導、監督之權責，稱為“最高”人民檢察院有利于凸顯其崇高地位。稱為最高人民監察院，也可以和與之平行的其他兩個憲制機關，即最高人民法院、最高人民檢察院協調一致。全國人民代表大會和國務院的名稱中盡管沒有“最高”，但《憲法》也明確規定二者分別為最高國家權力機關和最高國家行政機關，由于“全國”和“國務”（或中央）已經可以凸顯這兩個機關的“最高”性質，因此不必在名稱中加以體現。

中央人民監察院的名稱也是選項之一，因為用中央一詞可以體現其與地方監察院的區別，并且我國的國務院也即中央人民政府，中央人民監察院可與之對應。但相比較而言，最高人民監察院的名稱要優于中央人民監察院。因為在我國近年來的政治實踐中，“中央”一詞一般被用于黨的機關，例如中央政法委、中央紀律檢查委員會、中央統戰部、中央宣傳部、中央保密委員會等。中華人民共和國中央軍事委員會具有特殊性，因為如前所述，它和黨的中央軍事委員會是完全一體的。

在《監察法》（草案）中，曾將中央監察機關命名為“中華人民共和國監察委員會”，其本意或許是希望通過加上“中華人民共和國”，以使其能與地方的監察機關區分開來。但在實踐中，“中華人民共和國”作為中央國家機關名稱中的國別要素，除了在對外交往時，一般是省略的。如果遵循其他憲制機關的慣例，將“中華人民共和國監察委員會”簡稱為“監察委員會”，則其存在難以與地方的監察機關相區分的缺陷；而如果將其簡稱為“國家監察委員會”，則會同樣面臨前述的將“國家”這一名詞運用于憲制機關上的難題，而且與最高人民法院、最高人民檢察院也不匹配。因此，《監察法》（草案）的這一方案也并不可取。

結語

監察機關是我國重要的憲制機關，其名稱需要須符合憲法的規定與精神，與監察機關的法律地位、政治性質相匹配，并與其他相關機關的名稱保持協調。應將我國的監察機關命名為人民監察院，以體現其人民性，并與人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院相協調。在監察機關的權力運行過程中，要充分體現權力來自于人民、受人民監督、為人民服務的要求，為人民代表大會和人民群眾對監察權運行的參與、監督提供制度化的渠道。稱為監察院而非監察委員會，有利于保留領導體制上的靈活性，在采取首長制的同時吸納合議制的因素，并為建立專業、獨立的監察官制度留下空間。將設在中央的監察機關命名為最高人民監察院而非國家監察院或中央人民監察院，符合我國憲法中對國家一詞的使用規則，符合監察機關作為國家機關而非黨的機關的性質，也可以與最高審判機關和最高檢察機關的名稱保持一致。