構建新宏觀形勢下的財政政策分析框架

2008年國際金融危機給當前主流宏觀經濟理論帶來重大挑戰，建立在新古典宏觀經濟學之上的宏觀財政與貨幣政策的作用引發理論與政策界的反思。財政是國家治理的基礎與支柱。建設大國財政要求建立現代財政制度。相應地，大國財政也應該構建完善的現代財政政策分析框架。

回溯財政政策的前世今生

財政政策因經濟危機而興。1929年資本主義國家經濟危機，形成影響深遠的大蕭條。隨著證券市場崩潰、失業率急劇上升，很多資本主義國家經濟處于崩潰的邊緣。一些國家因為經濟危機走上戰爭擴張的道路，如德國和日本，給人類帶來沉重的災難。美國在羅斯福總統的帶領下，積極干預經濟，實施刺激經濟增長的財政政策，大力興建公共工程，增加消費和就業，穩定金融市場，到1939年，美國基本走出了大蕭條的陰影。利用財政政策積極干預市場為特色的羅斯福新政促使美國經濟走出經濟危機的泥淖，夯實了資本主義的經濟制度的物質基礎。

凱恩斯主義經濟學誕生并深度影響政策實踐。1936年，凱恩斯的《就業利息和貨幣通論》出版，標志著宏觀經濟學的誕生。該書通過建立總量經濟分析框架，論證需求不足與周期波動的關系。凱恩斯主義經濟學是對傳統古典經濟學的革命，此后財政政策成為宏觀經濟政策工具箱中的重要武器。凱恩斯基于邊際消費傾向遞減、資本邊際效益遞減規律和流動性偏好理論，判斷宏觀經濟會因為需求周期性下降而出現危機。這就是解釋經濟危機產生的有效需求不足理論。有效需求不足理論佐證了政府刺激經濟的政策的合理性。財政政策對于走出20世紀30年代的全球性經濟危機發揮了關鍵作用。此后財政政策登上歷史舞臺，成為市場經濟國家最重要的宏觀經濟政策，在戰后的資本主義國家重建過程中，扮演關鍵角色，也使這些國家的宏觀經濟一定程度上擺脫了戰前每十年爆發一次危機的周期律。

財政政策因經濟危機而衰。1973年開始的兩次石油危機導致美國經濟同時出現經濟停滯、失業率上升和通貨膨脹，傳統凱恩斯主義經濟學的通脹率與失業率相互交替的菲利普斯曲線失靈。石油危機是一種供給沖擊，石油的短缺導致了石油價格的飆升。而因為能源價格的上升，宏觀經濟陷于低迷狀態，經濟增長停滯。此時，擴大財政支出只會加劇通貨膨脹。凱恩斯主義經濟理論受到以“盧卡斯批評”為代表的新古典經濟理論的猛烈抨擊，財政政策的理論根基受到動搖。與此同時，經濟理論上，盧卡斯猛烈批評凱恩斯主義宏觀經濟理論缺乏微觀基礎，而且缺乏預期對經濟主體影響的考慮，形成新古典經濟學的“反革命”。以微觀經濟學為基礎的新古典宏觀經濟理論誕生并確立了學術主流地位。撒切爾夫人和里根總統相繼大力推行私有化、去國有化，大規模減稅等政策，美歐經濟重拾增長。

從20世紀80年代到2008年國際金融危機爆發的這段時間，被稱為宏觀經濟的大穩健時期，貨幣政策成為主角，財政政策淪為配角。直至2008年國際金融危機爆發。為應對國際金融危機，歐美國家投入大量財政資金救市，財政政策重新引起關注。而果斷推出大規模財政刺激計劃的中國經濟，率先反彈，重拾高速增長態勢，成為世界經濟增長最大的貢獻者。后危機時期，在學者重新反思宏觀經濟學理論的同時，財政政策的作用也得以重新審視。

宏觀財政政策效應的研究進展

世界主要經濟體大規模財政刺激政策的實施，使得對財政政策的研究成為國際貨幣基金組織等國際組織關注的重點，經濟學界對財政政策的研究熱度也在迅速上升。

（一）零利率條件下的財政政策可以發揮關鍵作用

較新的經濟研究表明，零利率條件下的財政政策對經濟的拉動作用更為明顯，財政乘數更大。克里斯蒂安、艾肯鮑姆和里貝羅提出，當貨幣政策深陷流動性陷阱，即名義利率降到零左右的時候，財政支出增加不會促進名義利率的提升，但是由于政府開支會提升通脹預期從而導致實際利率為負，負實際利率會引致私人開支增加。因此在這種情況下，財政支出的效應會大大增強。據他們計算，在名義利率為零的情況下，財政乘數超過1.2。德龍和薩默斯提出，在衰退發生時，短期名義利率為零，出現較高周期性失業率和過剩的產能，增加政府支出將不會被中央銀行提高利率和供給側瓶頸所抵消，擴張性財政政策可以自我融資提高未來潛在產出。因此，在名義利率為零的水平上，財政政策的穩定作用是顯著的。

（二）應對需求沖擊的財政投資性支出效應更為顯著

首先，區分供給沖擊和需求沖擊，財政政策效應會有顯著差異。供給沖擊發生時，擴張需求的財政政策不能有效發揮作用，比如在兩次石油危機時期，財政刺激往往會導致通脹，甚至出現滯脹。受需求沖擊，經濟增長低于潛在增長率，市場自動調節往往會產生持續破壞性。實施財政政策更能發揮作用。

其次，從分類財政政策的效應來看，財政投資性支出的乘數效應最顯著。有研究表明，財政投資性支出的乘數更大，消費性支出和專項轉移支付的效果類似，一般轉移支付和減稅政策的財政乘數較小。

（三）不同經濟發展階段的財政政策效應分化

從各國的財政政策實踐來看，財政政策的實施效果截然不同。外需為主、高速發展時期的經濟體在遭遇外需沖擊的情況下，財政刺激計劃往往可以取得良好的效果。美國經濟在20世紀五六十年代，財政政策表現較好。

稅收的自動穩定器作用更值得期待。政策設計中，存在一些反周期的財政措施，如累進制的稅率設計、通脹指數化的財政支出措施、對低收入群體的轉移支付等，這些措施在經濟上升時期自動起到財政緊縮作用，在經濟下降時期自動發揮財政擴張作用。這些財政政策對經濟的扭曲作用都相對較小。

中國財政政策的實踐成果

反觀中國改革開放以來的財政政策實踐，在建設中國特色社會主義的市場經濟過程中，由于精心準備、時機得當，順利進入相宜政策模式（段炳德，2017）。即在經濟增長勢頭良好的情形下，財政相應控制支出，擴大財政儲備，稅收政策注重涵養稅源；經濟下行壓力加大情形之下，調動儲備，加大財政支出，熨平經濟波動，防止外生沖擊導致的經濟衰退給經濟內在機理造成更大的傷害。

1998年亞洲金融危機爆發，中國實施大規模的積極財政政策，連續幾年擴大赤字，增發國債，于2003年左右率先走出危機泥淖，恢復危機前高速增長態勢。這是第一次積極財政政策，此后，乘加入世貿組織東風，中國成為世界制造業的中心。當時積極財政政策實施的重點領域，如大規模的退牧換草、退耕還林為恢復生態屏障作出了重要貢獻，當時修建的一批道路、橋梁等基礎設施為后面的經濟騰飛奠定了基礎，隨后汽車時代的到來使得當時看來略顯超前的基礎設施建設堪堪應付需求。十年之后，2008年國際金融危機爆發，危機前高速增長的中國經濟同樣遭受巨大的沖擊，中國政府又在第一時間推出新一輪的積極財政政策，經濟實現深V反彈。為熨平國際金融危機導致的經濟劇烈波動，積極財政政策又一次發揮關鍵作用。

相宜政策的第一個前提是中國的基礎設施投資還有巨大的空間，輔之以為公共設施融資的健康穩定的投融資機制。相宜政策的第二個前提是，經濟遭受了嚴重的外部需求沖擊。理論分析表明，當經濟遭受供給沖擊，財政政策難以發揮正面經濟效應，反而更容易產生負面作用。相宜政策對出臺政策的時機把握提出了很高的要求。

完善現代財政政策分析框架

基于宏觀經濟理論求活求變的現狀和國內外宏觀經濟形勢出現的新的重大進展，完善現代財政政策分析框架，已經成為迫在眉睫的重要任務。而完善財政政策分析框架，須從以下幾個方面發力：

第一，準確判斷當前宏觀經濟形勢。目前，中國經濟發展進入新常態，中國政府大力實施供給側結構性改革。從經濟發展水平來看，人均GDP與發達國家還有較大的差距，如果沒有偏離正確的發展軌道，那么差距收斂的過程也是經濟持續增長的過程。中國基礎設施投資方面的空間依然較大。中國經濟在教育、醫療、養老、基礎科學、公共文化服務、社會保障等方面有較大的空間。

第二，科學認識財政政策的本質。當下，財政政策依然是宏觀政策工具中的重要組成部分。財政政策分為支出政策、稅收政策、預算財政政策等。應根據宏觀經濟的不同需求發揮財政政策的不同作用。促進增長的政策工具，通過促進結構性改革，促進人力資本的形成，促進固定資本形成（有效投資），加快創新（對前沿技術的投資），夯實經濟發展的基礎。促進增長的財政政策有時需要依賴結構性赤字融資。熨平經濟周期的財政政策工具在發生外部沖擊，經濟劇烈波動的情況下，應與貨幣政策配合，或擴大支出，增發債券，或實施減稅，往往需要周期性的赤字融資。發揮財政政策作用要創新財政投融資模式，要堅持公共財政、法治財政、預算財政原則，全力保障民生，全力保障經濟平穩運行。

第三，健全財政政策決策機制，提高財政政策的科學性和可預測性。美國總統經濟委員會和美國國會預算辦公室會對即將出臺的財政政策效應進行估算，使用多種預測工具對財政乘數的大小進行評估。應盡快建立類似的政策評估體系，完善財政政策的評估系統。為增強財政政策的有效性、透明度和前瞻性，應盡快建立類似貨幣政策委員會的獨立財政政策委員會。