中國城市政府體制的特殊性

摘 要 城市化是人類追求生產率提高、社會分工細化的必然結果。城市的誕生受環境和人文因素的影響，城市間差異較大，為了保證社會秩序以提升生產效率，就需要對城市制定有針對性的管理措施。中國城市政府管理為兩級政府、三級管理模式；按照區級政區在城市管理中的不同作用，本文認為可將其劃分為“強市弱區”、“多頭分散”、“都市一體化管理，區級政區相對分權”三種，并逐一列舉案例進行詳細說明。結合設立城市的條件、模式和標準進行分析，得出了中國城市政府體制等級差別顯著的特點。

關鍵詞 城市政府體制 行政區劃 中西比較 城市化

作者簡介：王子璇，南開大學周恩來政府管理學院，碩士研究生，研究方向：比較政治。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.174

一、問題提出

中國城市城鎮化速率同GDP一同經歷了高速增長階段，年均增速約1%，2014年發布的國家城鎮化道路綱領性文件——《國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）》具有深遠的國家戰略意義。歷史的、國外的經驗表明，城鎮的發展需要相對應的、科學的市鎮制度。從行政區劃來看，實施新型城鎮化戰略、實現《國家新型城鎮化規劃》目標需要一套符合城鎮化發展需求的城鎮型政區體制。

馬克思說“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉村里所看到的卻是完全相反的情況孤立和分散?！边@說明聚集是人自身的屬性。在列寧的認識中城市市人民物質與精神生活進步的源動力。馬克思的闡述指出了城市具備的三個屬性，聚集性、經濟性與社會性。城市的形成是資本脫離地產獨立存在和發展的開端，亦是基于勞動和交換的所有制的起始點。城市是第二三產業，工業生產、商品流通和文化建設的基地，有進行工商行政管理等的權力責任，并帶動周圍農村一起發展；城市的聚集性表現在城市中二、三產業的持續性發展和集中，也在城市人口的聚集和增長導致的城市規模與數量上得以體現。當產業與勞動人口在城市中積累到一定規模時，規模經濟效益則會不斷增加，勞動生產率持續攀升。

隨著新型城鎮化戰略的有序推進和有效實施，需要科學規范的市鎮制度作為保障。因此，了解中國城市政府體制的特殊性是推進城市政府體制改革的前提，對中、西方城市政府的比較分析具有重要意義。

二、中國城市政府體制

（一）城市政府分類

從行政區劃角度看，中國的“建制市”可以分為三層：直轄市、地級市、縣級市。

行政級別上，我國的“建制市”可分為：直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市。

根據1982年《憲法》第30條內容：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”

上述規定中的“省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市”。在我國“市”分為縣級市，地級市和副省級市。2017年底，中國有294個地級城市，占地級行政區劃總數的88%。地區行政主體已逐步實現從地區向市的過渡。另外，還有15個副省級城市。

按照經濟地位可將中國城市分為超大城市、國家中心城市、計劃單列市、經濟特區所在地的市、開放城市。各城市等級的出現市為了優化城市分類以及實時人口管理的需求，從正是規模劃分中提出這一新的城市概念也是為了更好滿足社會經濟發展的需要。其中直轄市與省、自治區同級。

國家中心城市的概念與2010年首次提出，城鄉建設部在《全國城鎮體系規劃》中提出國家中心城市概念，要求提高城市工作水平，為城市發展做好規劃，城鎮化必須科學，可持續。

計劃單列市的提出始于1983年，中央賦予重慶省級管理權，實行計劃單列，在這之后又陸續批準武漢、沈陽等14市。部分城市還增加了行政區域管轄面積，執行由市領導縣的城市管理體制，最終于20世紀90年代取消省會城市計劃單列。計劃單列市的出現順應了國家城市化發展的需要，給中國城市工作的發展與城市職權結構的形成儲備了一定的知識。

此外還有經濟特區所在地市和開放城市兩種類型，前一種本質不是城市形態，僅屬于經濟特區的地方制度，在地方法律上具有意義，后者在改革全面深化，城鄉一體化的要求下也失去了其存在的現實與法律意義，屬于典型的過渡性城市類型。

（二）各級城市政府體制特征

當代中國城市政府管理體制最突出的特點就是程度不同地擁有城市和農村兩套行政系統。

直轄市以城市為中心，兼顧管縣的行政管理。其行政管理機構大部分是因城市管理而設置的，但也需設置管理郊區、屬縣的機構。直轄市是一種具有向心力的行政管理體制，是因為其將管轄的縣城作為城市發展的基礎和保障；而在內部，直轄區人民政府又是城市的基層政府，協助負責城市的管理和服務工作；街道辦作為市轄區的派出機構加強了城市居民工作，各部門領導由區政府指派；居委會則是分擔了一定行政工作的居民自治組織。

地級市情況復雜。對于下轄縣市的管轄權無明確說明，有管的也有不管的，即使是不管縣的市（目前有10多個），也有相當大的非市區的行政轄區。因此，地級市必須根據各地的特點，為便于綜合管理與提高行政效率，設置若干個機構，管理轄區內城鄉科、教、文、衛、人口等工作，兼顧城市與農村，并由實際效果決定側重范圍在城市還是農村。

縣級市的行政范圍涉及城、鄉兩個部分的情況更為明顯?？h級市比直轄市與地級市更直接地管理農村。因此也擁有更完善的村鎮管理系統，如：農、林、水土管理局等。

“市管縣”是我國現行的一種主要的城市行政管理體制，其目的是要在法律上明確界定并協調我國經濟管理體制與行政管理體制之間的關系，并保證城市行政區和經濟區范圍的一致。將城市周圍與城市關系密切的非城市區域劃歸城市統一領導有助于解決城鄉分割嚴重的問題，將原僅存在于城市中由各級部門管理的企業，除核心企業仍由中央直接管理外，逐步將主動權交由所在城市管理，方便去除“條條”分割的問題，充分發揮區域優勢，能動地進行地區間的產業分工與經濟合作，促進開放經濟網絡的進程，方便除去“塊塊”的弊端。但結果與設想仍有不小的出入，存在摩擦的主要問題在于“市管縣”這一制度本身。行政分權占主導，但在政府職能尚未完成轉換時，這一體制在破除舊有限制的同時形成了新的矛盾，這一體制沒能按照設想突破原有區劃限制，反而形成帶有較強的“行政區經濟”特征，阻礙了平級協作。站在大城市群的高度看，這一體制在地級市行政范圍內約束過于嚴格，限制了縣級市發展的活力，城市間的問題又難以協調，平級經濟交流無法暢通進行。區域經濟發展不平衡導致在經濟發達地區城市規模龐大，數量眾多，而縣的數量少，欠發達地區的情況則恰恰相反，采取“市管縣”不符合基本的經濟和城市化規律。

三、西方城市政府體制

國外各級城市行政區劃間無論何規模與何職能均享有法律上的平等性，行政區劃為指導關系，各級行政區域在法律上是地位平等的地方自治機構，并無等級區別。市級政府主要處理市級政區事務，區級則將行政能力限制在地區內，處理居民相關事件，更接近基層群眾，獨立性強，很少受到其他等級政府的干預。

根據市-區職能分工與力量對比將西方城市管理體系梳理城如下三類：

（一）“強市弱區”的紐約和巴黎“市-行政區”管理模式

美國是一個聯邦制國家，各州獨立擁有州憲法，行政區在各州內界定方式與權力不統一，但均無行政區劃上的等級屬性。紐約行政等級與小城無差異，二者法律平等，經濟獨立，且互不干涉。紐約采取議會-市長制，有市-區-特別區三級體制，選舉產生的市長享有較多政治權利，各級政府在城市管理上有著完善和有效的制約模式。在城市規劃上，三級體制均享有審核權保證了各方利益得到表達，引入居民參與保證了政策的合法性和科學性，也體現了人本意識。最終決策權歸市政府保證了城市清晰的控制權；區政府權利受到限制，承擔利益訴求的市政府與基層社區之間的中介職能，是因為特別區承擔了服務職能的緣故；紐約有著財務獨立，職能單一但數量龐大的特別區其服務劃分也不以行政區域為基礎，而是根據居民實際需求與提供的服務功能重新劃定。

與之類似，巴黎行政大區包括9個省，1281個市鎮，近郊3省已城市化。全市20個區各自有議會和長官，但仍由市長主持大局?！皬娛腥鯀^”不等于政府對各領域的廣泛干預，而是基于管理方便的職權分配，這里的強弱是相對意義上的，其職能范圍是有限的。

（二）倫敦“市-都市自治區”管理模式

作為英國首都和世界性大都市的倫敦，經歷了曲折的管理改革，大致可分為統一（1964年32個自治市成立大倫敦議會）——分散（1986年大倫敦議會取消，但其稱呼與地域范圍得以保留）——統一的過程，在挫折進程中倫敦一直適時地調整著城市統一管理的方向。地理范圍上的倫敦指麥特綠帶內1580平方公里的區域，有700萬人口，可分為13個自治單位，310平方公里，230萬人的內倫敦和19個自治單位，26.9平方公里，460萬人的外倫敦城。

兩級管理模式統治著現今的倫敦，市長掌握的行政權和議會的省察權是大倫敦管理局的兩項重要權利，這兩方權利互不干涉。倫敦區級行政區承擔日常的教育、服務與休閑類職責。大倫敦管理局是黨派傾軋的產物，具有濃厚的政治色彩。32區中共和黨控制15個，保守黨8個，自由民主黨3個，少數黨派享有其余6個，黨派爭端給城市使得城市管理工作需要考慮過多因素，極為復雜。

（三）東京“都—區、市町村”管理模式

日本城市模式根本上可以分為市和町兩種，根據城市人口數目的不同，市又有不同的等級。5000人口可設町，以5萬，20萬，30萬，70萬的人口數量為門檻，分別設置市，特別市，核心市與指定市。

日本包括市町兩級行政區劃，達到5000可以設町，5萬人口設市，20萬為特別市，30萬為核心市，70萬則是指定市。東京都施行一體化行政區體制，包括由23個特別區，529平方公里的區部，32行政單位的多摩地區與9個行政單位的島嶼三部分組成，合計23個區，26個市，15個町，這三級結構統一歸都管轄。

東京都施行議會與首長二元制的政府機構，都政府承擔廣域、統一、協調和補全四類職能，對各級法律和行政進行控制和指導，以確保都內一體化。1998年出臺的“地方政府部分改革法案”用賦予都內各區域的財稅自主權的方式提升各區獨立自治的能力，并確立了區作為基礎行政實體的地位，服務性職能與其響應財權被上交給政府，基礎職能被轉移到區。居民服務類工作權限則轉移到區，市町村則是提供居民生活相關事務的最基層地方行政區劃。

四、總結與反思

按照國家法律程序與規定，城市有相應的國家權力機構，有明確的地理邊界和管轄范圍，是對應于省和縣之間的一個政治、法律概念。城市體制的誕生以國家有一定規模和數量的城市為基礎。西方部分高度城市化國家，該級行政區是基層行政的主要類型，而中國的城市在體制內涵，設置的原因、標準、模式和管理方法上都一定程度的帶有地方行政特色。這造成了我國城市體制設置不規范，城市工作情況復雜，城市管理效率低下等問題。

國際主流的設置模式有統一型、廣域型和狹域型三種，日本