反貧困法治措施分析

摘 要 三十多年的改革開放，中國(guó)走出了自己的富強(qiáng)之路，貧困地區(qū)發(fā)展滯后問題有所改觀，但是并沒有根本改變。習(xí)總書記提出要把扶貧工作落實(shí)到位，提出了精準(zhǔn)扶貧概念，十九大報(bào)告指出，重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)突破，解決群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等方面的問題。扶貧脫貧是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，更是一項(xiàng)長(zhǎng)期積累的問題。本文從反貧困理論基礎(chǔ)出發(fā)，分析我國(guó)反貧困問題。

關(guān)鍵詞 反貧困 基礎(chǔ) 法治措施

作者簡(jiǎn)介：張林濤，廣東外語外貿(mào)大學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.172

一、反貧困基礎(chǔ)理論分析

（一）共同富裕的要求

社會(huì)主義社會(huì)的終極價(jià)值目標(biāo)就是共同富裕。現(xiàn)階段發(fā)展，允許一部分人先富起來，然后帶動(dòng)另一部分人富起來，最終達(dá)到共同富裕，但是真實(shí)的發(fā)展進(jìn)程卻并沒有按照預(yù)設(shè)的路線的發(fā)展。共同富裕不僅僅是政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更是一種個(gè)人價(jià)值觀的認(rèn)同目標(biāo)。長(zhǎng)期的貧富差距，造成了富有群體與貧困群體在物質(zhì)和精神上有不同的價(jià)值追求，進(jìn)而引發(fā)文化上的差異。文化的碰撞產(chǎn)生的沖突是難以調(diào)節(jié)的。共同富裕的要求先富承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，但是在制度設(shè)計(jì)上，這種義務(wù)并不具有強(qiáng)制性，而僅僅只是一種道德性義務(wù)，對(duì)于先富的群體來說，并不具有約束力，因此，需要一種反貧困責(zé)任倫理去約束先富的群體去完成他們的社會(huì)責(zé)任。

（二）人權(quán)保障的要求

從法律制度上看，貧困的發(fā)生很大程度上是由于其生存與發(fā)展的權(quán)利得不到有效的保護(hù)。生命權(quán)是人所固有的自然屬性，社會(huì)最低生活保障權(quán)是人的社會(huì)屬性要求的，是人在進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)時(shí)所要滿足的最低的生活水準(zhǔn)，在我國(guó)創(chuàng)新脫貧模式，相繼出臺(tái)一系列最低生活保障制度來實(shí)現(xiàn)脫貧，例如：加大義務(wù)教育的推行力度，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，著力點(diǎn)在拉近城鄉(xiāng)間教育差距，保障貧困人群受教育權(quán)利，實(shí)現(xiàn)教育脫貧。

世界上任何國(guó)家，不僅僅是發(fā)展中國(guó)家，還有發(fā)達(dá)國(guó)家也都存在貧困問題，也都面臨扶貧脫貧的艱巨任務(wù)。我國(guó)地幅遼闊，內(nèi)部不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異性，據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年全年廣東省GDP總量的為79512.05億元，其GDP總量大致上與內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、云南省、貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅省的六省GDP的總和 相等。本文借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的反貧困法治理念和措施，立足于我國(guó)基本國(guó)情，分析我國(guó)反貧困措施。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家反貧困措施分析

發(fā)達(dá)國(guó)家反貧困措施集中于解決相對(duì)貧困，通過提供教育再培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)脫貧。輔助以最低生活保障的措施，來緩解貧困率。具體而言包括以下三個(gè)方面：

第一，制定區(qū)域政策，即針對(duì)貧困的地區(qū)，因地制宜，制定適合的優(yōu)惠政策，符合地區(qū)發(fā)展的需要，放寬有關(guān)條件，資源適當(dāng)傾斜，保障區(qū)域性發(fā)展，緩解貧困態(tài)勢(shì)。美國(guó)通過采取綜合性的援助措施，在受援助的地區(qū)，給貧困者制造機(jī)會(huì)和條件，使之能可持續(xù)的創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)，脫貧致富的雪球越滾越大，從而擺脫政府的援助，實(shí)現(xiàn)自給自足，稅收還能反哺政府，形成良性循環(huán)。

第二，建立社會(huì)保障制度，即通過建立相關(guān)保障制度，保障貧困者的收入，給貧困者發(fā)放補(bǔ)貼，滿足其基本生活需要。1601年頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，確認(rèn)了政府救濟(jì)貧困者的責(zé)任，成為了英國(guó)反貧困法制度發(fā)展的基礎(chǔ)，保障窮人的最低生活水平等方面的責(zé)任和義務(wù)。二戰(zhàn)以前，英國(guó)的社會(huì)保障制度的核心就是救濟(jì)和就業(yè)，而二戰(zhàn)之后，英國(guó)把救濟(jì)貧民改變?yōu)楸Ｕ蠂?guó)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)。力圖“消滅貧困、疾病、懶惰、骯臟和愚昧 ”。

第三，建立專項(xiàng)反貧困計(jì)劃，即針對(duì)特定貧困群體的實(shí)際情況， 由政府統(tǒng)一指揮，貫穿著強(qiáng)烈的問題意識(shí)、鮮明的問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌社會(huì)各界的力量，發(fā)揮各種積極有力的職能，旨在解決貧困的根源問題。 美國(guó)總統(tǒng)約翰遜 1964 年提出的“向貧困挑戰(zhàn)”計(jì)劃 ，這是美國(guó)歷史上影響深遠(yuǎn)的措施，該計(jì)劃由 10 個(gè)具體計(jì)劃組成。由于社會(huì)各界的積極配合， 計(jì)劃執(zhí)行效果顯著， 貧困率大幅度下降 。政策亮點(diǎn)在于高于貧困線以上人的需要交納所得稅，用于支付低于貧困線以下的貧困者，增加向貧困者轉(zhuǎn)移支付，死守貧困線，保證所有公民都能獲得最低收入。

三、發(fā)展中國(guó)家反貧困措施分析

相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困問題來看，大部分發(fā)展中國(guó)家以絕對(duì)貧困為主，農(nóng)村貧困問題是困擾大多數(shù)國(guó)家的問題。總的來看，其主要從發(fā)展生產(chǎn)力和改善收入分配方面入手。

（一）保障國(guó)民的生存權(quán)

首先就是解決國(guó)民的吃飯和看病等基礎(chǔ)需要，20世紀(jì)60年代，印度實(shí)施的“綠色革命”計(jì)劃，行之有效地保障貧困群體的溫飽；印度政府為全民提供免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)。印度政府建立起來一套涉及國(guó)家、省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)的醫(yī)療體系，并且在農(nóng)村還建立各種保健機(jī)構(gòu)，全面覆蓋全國(guó)大小地區(qū)。在這些公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)中看病，都可以享受到政府的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，保障了貧困人群的健康。

（二）大力發(fā)展生產(chǎn)力，同步推行職業(yè)培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)

例如印度鄉(xiāng)村綜合開發(fā)計(jì)劃和就業(yè)計(jì)劃；泰國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃、小農(nóng)發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村就業(yè)工程；菲律賓的“kkk”計(jì)劃及其更新形式。不足之處在于工作職位的數(shù)量受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量的限制，如果國(guó)家處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢或者停滯狀態(tài)，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)以促進(jìn)就業(yè)并不能取到很好的效果。發(fā)展中國(guó)家的主要矛盾還是生產(chǎn)力不足的問題。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，工作崗位同步增加，許多貧困群體就可以借此摘掉貧困的帽子，貧困不僅僅是由于個(gè)人的原因造成的，更多的是社會(huì)的發(fā)展問題，因此在宏觀發(fā)展的前提下，同步推行職業(yè)培訓(xùn)才可以有效的促進(jìn)就業(yè)。

（三）發(fā)揮貧困者的主觀能動(dòng)性

貧困不僅是社會(huì)結(jié)構(gòu)問題，也是權(quán)益失衡問題，政府大力扶貧，如果貧困者只是單純的依靠政府救濟(jì)并且產(chǎn)生依賴心理，那么永遠(yuǎn)擺脫不了貧困，所以在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家中，幫助貧困者建立自助組織的舉措大量提倡。在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，窮人成立貧民聯(lián)合會(huì)，相互提供支持。在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，貧困者自發(fā)組織的聯(lián)合會(huì)，產(chǎn)生了很大的積極作用，相互提供援助和精神鼓勵(lì)。在烏拉圭，貧困者成立了全國(guó)性住房合作社聯(lián)盟，為解決住房問題爭(zhēng)取資源 。

四、我國(guó)反貧困措施分析

自改革開放以來，我國(guó)城市和農(nóng)村形成兩個(gè)端極，各自均存在他們獨(dú)有特點(diǎn)的貧困群體，在城市中，由于城市快速發(fā)展，職位變動(dòng)幅度大，適應(yīng)不了職業(yè)需求的人員因此失業(yè)，存在大量失業(yè)人員以及無依無靠的孤寡殘幼。在農(nóng)村，農(nóng)民對(duì)土地的天然依賴性導(dǎo)致了出現(xiàn)較多的貧困群體。兩個(gè)貧困群體的產(chǎn)生的原因不盡相同，彼此存在較大文化，實(shí)施措施的過程中也出現(xiàn)了相應(yīng)的問題。

（一）城市反貧困措施

我國(guó)針對(duì)城市進(jìn)行的反貧困措施，在1993年之前是城市救濟(jì)制度，但是由于社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒有同步增長(zhǎng)，并且政府撥款不足以支撐貧困救濟(jì)，標(biāo)準(zhǔn)也過低。因此，在1993年6月我國(guó)部分富裕地城市作出了一些積極地保障措施探索，對(duì)按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€以下的對(duì)象進(jìn)行救濟(jì)，隨后該措施擴(kuò)散到206個(gè)市縣。

經(jīng)過幾年的全國(guó)普及和地方建設(shè)后，城市居民最低生活保障制度成效顯著，為了進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)該制度，在總結(jié)了多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，將該制度上升到法規(guī)規(guī)范的范疇，加高了該制度的法律層級(jí)。在條例中，不僅確立了居民享有最低生活保障的權(quán)利，而且認(rèn)定簡(jiǎn)便，準(zhǔn)入更為直接，保障標(biāo)準(zhǔn)也是當(dāng)?shù)卣畷?huì)同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等多部門統(tǒng)一制定，規(guī)定的更為具體，便于實(shí)施。

21世紀(jì)初，我國(guó)推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，深化企業(yè)改革，政府也不斷針對(duì)出現(xiàn)的種種問題進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。2000年5月28日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《做好企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國(guó)企下崗職工基本生活保障工作的通知》，要求保障貧困居民的基本生活外，又要促進(jìn)下崗和失業(yè)人員的二次就業(yè)，保證職業(yè)教育培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)。近幾年，隨著城市的快速發(fā)展，城市居民基本生活消費(fèi)品也出現(xiàn)了較大幅度的上漲，在城市居民最低生活保障制度基本定型的同時(shí)，國(guó)務(wù)院也及時(shí)出臺(tái)了有關(guān)文件，來解決新問題和新情況，根據(jù)物價(jià)變動(dòng)來提高最低生活標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大保障力度，建立了完善的臨時(shí)救助制度。

在保證最低生活標(biāo)準(zhǔn)線的同時(shí)，我國(guó)政府也注重救助政策的多元化領(lǐng)域配置，包括教育、衛(wèi)生、住房等領(lǐng)域的救助，就出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)政策，對(duì)貧困對(duì)象提供有針對(duì)性的幫助和相應(yīng)的政策扶持，形成了綜合性的救助模式。多年以來的城市居民最低生活保障制度實(shí)施以來，也存在大量的問題引人深思，例如，城市保障范圍過窄、標(biāo)準(zhǔn)過低、地區(qū)差異過大、保障準(zhǔn)入制度存在缺陷、城市低保申請(qǐng)、審核、報(bào)批機(jī)制不規(guī)范、各級(jí)政府的責(zé)任劃分不明、民間參與程度不夠等問題。

（二）農(nóng)村反貧困措施

我國(guó)政府1994年出臺(tái)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確了要求集中人力、物力、財(cái)力打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決農(nóng)村貧困問題，隨著這一行動(dòng)綱領(lǐng)的實(shí)施，到2000年，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口由1994年的7000萬人減少到了3000萬人，貧困發(fā)生率下降到3%，基本解決了農(nóng)村的溫飽問題 。該計(jì)劃的特點(diǎn)在于以開發(fā)式扶貧為主干，拓展開發(fā)式扶貧的方式，確立了勞務(wù)輸出、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等試點(diǎn)工程。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為立足點(diǎn)，助力當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，增強(qiáng)地區(qū)自我發(fā)展能力，改善當(dāng)?shù)厣钌a(chǎn)條件，以實(shí)現(xiàn)自我積累，自我扶持，自我發(fā)展。

21世紀(jì)初，為適應(yīng)新時(shí)代的要求，國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2001-2010），明確了新時(shí)代的目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村貧困問題已經(jīng)由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)化，農(nóng)村扶貧進(jìn)入了新的階段。

十年期間來，基本實(shí)現(xiàn)《綱要》的總體目標(biāo)，總結(jié)扶貧工作中出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》確定總體目標(biāo)，規(guī)定了主要任務(wù)，擴(kuò)展了扶貧方式，借鑒國(guó)際社會(huì)減貧理論和實(shí)踐，共同促進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展，并且強(qiáng)化扶貧開發(fā)責(zé)任，推進(jìn)基層組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、專項(xiàng)資金使用管理，加大扶貧研究和宣傳工作，強(qiáng)化法治思維建設(shè)，符合現(xiàn)在的“走出去”新時(shí)代要求，精準(zhǔn)扶貧終極目標(biāo)是持續(xù)脫貧，永不返貧。

從三個(gè)綱要性文件來看，指明我國(guó)農(nóng)村反貧困的方向。但是總結(jié)多年以來我國(guó)農(nóng)村的反貧困經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國(guó)外的反貧困進(jìn)程來看，反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施，不僅需要高屋建瓴的宏觀目標(biāo)，還需要具體的實(shí)施方案才能有效實(shí)施，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)反貧困立法工作，明確主體責(zé)任，推進(jìn)反貧困法制建設(shè)，明確主體、規(guī)范救助對(duì)象范圍，對(duì)行為進(jìn)行明確界定，優(yōu)化權(quán)力配置，建立有效的追責(zé)制度，統(tǒng)籌各方的具體權(quán)利義務(wù)，補(bǔ)足權(quán)利維護(hù)機(jī)制。

注釋：

地方兩會(huì)政府報(bào)告及地方統(tǒng)計(jì)局發(fā)布。

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