關于城市房屋征收中公民私權利保護制度完善的淺見

摘 要 城市房屋征收是實現加快社會經濟建設、城市化進程、重新規劃城市目標的手段之一，是實現舊房改造、改變城市面貌、加快城市基礎性設施建設及改善人們生活水平、質量的重要途徑。因此是進一步推進我國現代化進程的重要舉措。近年來，全國各地紛紛掀起了一股“房屋征收風”。道路變寬了，街道干凈了，高樓大廈多了，城市漂亮了。城市規劃為主要方式的城市房屋征收得到了全社會的普遍認可。然而在人們為城市規劃所帶來的而歡喜之時，城市房屋征收過程中公民私權利受到侵犯的現象越來越多，本文就完善城市房屋征收中公民私權利的保護問題提出相關意見。

關鍵詞 城市房屋 征收 公民 私權利

作者簡介：鐘奕，浙江省衢州市人民檢察院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.135

一、城市房屋征收中公民私權利概述

（一）城市房屋征收概述

進入21世紀以后，我國經濟發展速度進一步加快，各大城市迅猛發展。城市化建設必然伴隨著各項基礎性設施的完善。于是近年來，我國各地城市房屋征收頻頻上演。它是我國逐步推進現代化進程中的一個重要環節，滿足了城市化的需要。而舊房改造和城市擴張則是城市化必不可少的方式。

城市房屋拆遷行為是指為實現城市建設中各項基礎設施的建設而對現有城市建筑物、城市邊緣郊區的農村土地進行房屋征收重建，以拓寬城市空間達到擴大城市范圍，房屋拆遷人依法對城市規劃區內國有土地上的房屋予以拆除，對被房屋征收房屋的所有人或使用人予以搬遷，并給予相應的補償，是國家不須經過財產所有人的同意且通過給予不動產所有人一定財產性的補償而獲得其不動產的行為，通俗意義上的城市房屋征收就是城市建設過程中，為滿足城市化需求，改造現有城市面貌的行為。與之相較，筆者認為它更是一種法律行為，房屋征收是引起房屋征收法律關系發生變更、消滅的行為。

（二）公民私權利概述

1.財產權

財產權是指具有財產價值或經濟內容并可以與權利人的人格相分離的權利，財產權是公民實現憲法和法律賦予某種權利的平臺。沒有財產權，憲法和法律賦予的其他權利就可能部分或全部喪失其實際內容和意義。但是，城市房屋征收作為一項改變人們生活現狀的活動，這項活動的進行必然產生一定的費用。特別是對于被房屋征收人而言，一個好端端的家被搬離，必然會增加開支，再加上由于城市房屋征收中對作為被房屋征收人的公民財產補償不到位，因而在城市房屋征收實踐中，公民私有財產權受到損害。

2.房屋所有權

房屋屬于不動產，是人們的生活住所或生產經營場所。對于公民個人來說，失去對房物的所有權，便是失去了維持生存發展的保障，公民對房屋的所有權具有完全性、恒久性、單一性、彈力性及社會性。就房屋所有權性質中的恒久性來說，其社會作用是確定財產的歸屬，城市房屋征收行為改變了房屋的原有狀態，這在一定程度上破壞了公民對其使用、收益及處分等各項權利的享有。

3.土地使用權的保護

城市房屋征收中被房屋征收人作為一方主體，其私有財產及現實利益均受法律保護，作為房屋的所有權人，自然享有對各自房屋的土地使用權。在實踐中，土地使用權的保護常被忽略。城市房屋征收過程中，享有土地使用權的私權主體的利益因為公權力的介入而發生了變更，依法應當享有補償請求權。

4.對居住權的保護

房屋作為人類的安身之所，是人類生存的基礎，因而可以說居住權是一項基本人權。從熱點新聞中不難看到類似的情況，如某地某人房屋半夜被強拆，只能露宿街頭等，這樣的新聞讓人心頭頓生悲悵。這種以暴力方式強行拆除公民房屋的行為在實踐中并不少見，該行為剝奪了公民居住權，侵犯了公民的人身權。雖然《征收與房屋征收補償條例》的出臺使得行政強拆從此退出了歷史舞臺。但是在實踐中，仍然應當重視對公民居住權的保護。

綜上，筆者認為城市房屋征收活動使公民的各項私權利如公民財產權、房屋所有權、土地使用權和居住權均在一度程度上受到了侵害。然而究其原因主要是理論與實踐間存在的差距，即房屋征收中公民私權利保護制度與實踐間存在的差距。應當嚴格執行相關條例，保證公民合法的財產權、房屋所有權、土地使用權和居住權不受侵害。

二、對城市房屋征收中公民私權利保護制度完善的建議

（一）關于啟動程序

1.當前啟動程序所存在的問題

《國有土地上房屋征收與補償條例》秉持了規范公權和保障私權的基本法制理念，界定了公共利益的范圍，從而明確征收的前提條件，這是一重大立法完善。城市房屋征收是由政府牽頭的一項活動。房屋征收是否正當、合法直接影響房屋征收工作的進行，關系到被房屋征收人的切身利益，嚴格把關啟動程序有利于減少問題出現，確保正當、合法的房屋征收活動及公民利益。

2.對于啟動程序的完善建議

政府在房屋征收程序啟動時期對滿足條件的頒發房屋征收許可證，嚴格規范啟動程序，避免盲目追求房屋征收項目的表面啟動。在房屋征收工作的前期做好準備工作，調查摸底、分析準備、座談宣傳、征求意見、人員培訓、資金到位、手續辦理等，是保證房屋征收項目快速推進的重要前提。應當建立較為完備的專門的監督體系，在房屋征收決定做出時，通過各方式對啟動程序進行監督。

（二）關于區分房屋征收性質、主體

《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確了政府是征收補償的主體，要求房屋征收實施單位不得以營利為目的，這有利于化解因建設單位作為拆遷主體所引發的各種社會矛盾，利于維護社會穩定。然而，在現實房屋征收中，政府扮演著兩種角色：規劃制定者和房屋征收行為的管理者，從目前看來，之前城市拆遷過程中產生沖突的很大一部分原因是政府在行政過程中存在著職能錯位、角色不清甚至有意越界的問題，部門職能分布的交叉容易致使弱勢群體的權利往往得不到尊重甚至被侵害。

城市房屋征收中，應當嚴格區分拆遷性質，明確城市房屋征收行為主體。避免出現打著公共利益的幌子變“房屋征收”為“拆遷”，即避免開發商主體地位的擴大。在城市房屋征收過程中政府當處于中立，政府的角色應主要集中在為市場交易的雙方提供公平規范的制度環境和平臺，站在協調者的立場上，執行一種應有的保護職能。房屋征收中多少還是涉及了商業性質的，及建設單位的商業利益，這些承建商的目的是通過建造房屋，利用房屋征收活動盈利、獲取利潤。它處為強勢的位置，而被房屋征收人則在較為弱勢的位置，它們具有利益表達和實現上的邊緣性特征。強勢群體在公共政策的制定過程中具有重要影響力，他們可以通過自己的影響力和游說活動使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不會影響自己的既得利益。所以，明確城市房屋征收行為主體的實質上就是在正確區分公益性房屋征收性質，堅持城市房屋拆遷行為的兩大主體——做出房屋征收決定的政府和作為房屋征收決定所指向的對象的被征收人。

（三）關于補償范圍

從實踐看來，因房屋征收所引發的各種矛盾，大多體現在了征收補償的標準和補償的公平性方面。強化補償是《房屋征收與補償條例》的一大亮點。它針對實踐中所存在的主要矛盾，對補償制度完善作了幾方面的重大完善。（1）條例要求在擬定征收補償方案時要征求公眾的意見，包括被征收人的意見；（2）根據條例規定，征收個人房屋應當優先提供保障住房給被征收人；（3）條例規定了先補償后搬遷的原則；（4）條例明確了征收的補償標準；（5）條例賦予了被征收人選擇房地產價格評估機構的權利。

在城市房屋征收實踐中，應當堅持以人為本、實事求是，嚴格確定城市房屋征收中對公民的補償范圍。各地方在中央性文件及各項法規指導下，遵循法制統一、法定、保障公民法人其他組織合法權益、權責一致、精簡統一效能五大一般原則，本著可持續發展、管理范圍最小、實事求是、最有利于被房屋征收人、補償標準不低于上位規定標準、穩中有升、不降低生活水平、守法公民額外補償八大特殊原則。

在堅持一般原則和特殊原則前提條件下，制定房屋征收規范性文件，采取產權調換和實行集中式居住另行安排、宅基地建房經濟適用房安置、貨幣安置這三種房屋安置主要形式，各地方政府視當地及被房屋征收公民的個人實際情況而確定具體的補償方式，如為在城市房屋征收過程中因房屋征收而失業人員解決就業問題，統籌就業養老機制等。作為一種典型的民事活動，商業房屋征收反映了平等主體之間的財產關系，因而須遵循《民法通則》中“自愿、公平、等價有償、誠實信用原則”?？偟恼f來，當前城市房屋房屋征收補償問題的解決需在房屋征收補償標準確定基礎上，嚴格按照房地產市場價格評估的價格對被房屋征收人予以補償，隨著市場價格的變化而隨時調整補償范圍和補償標準，對被房屋征收人的隱性損失給予適當經濟補償，以充分體現社會公正，切實維護被房屋征收人的利益。

（四）關于征收房屋征收糾紛解決途徑

當前城市房屋征收采用的是裁決及訴訟程序。行政裁決在數量眾多的征收糾紛解決方面有重要作用，有利于老百姓節約訴訟成本和及時得到合適安置補償，行政訴訟應在解決房屋征收糾紛方面發揮一定作用，法院大門應當對政府征收決定、政府補償和征收程序敞開。這是因為被征收人對與征收有關的行政行為都是可訴的。訴訟制度理應成為房屋征收糾紛解決的有效途徑?！斗课菡魇张c補償條例》完善了救濟途徑。條例給被征收人提供了充分的行政救濟和司法救濟手段，被征收人對征收和補償決定不服的，可以申請行政復議，也可以提起行政訴訟。對于不履行補償協議的一方，可以提起行政訴訟。但是，實踐中并沒有專門的解決房屋征收中征收糾紛的機構或者管理站。筆者認為，還要拓寬糾紛解決渠道，多方位的解決征收房屋中征收糾紛的解決；建立被征收人利益訴求站，利于及時了解被征收人需要，從基層用最快捷的方式來化解問題，做到小矛盾在基層解決，避免小矛盾擴大為大矛盾；要積極鼓勵征收機關同被征收人的和解和調解，無論是對于補償數額還是安置方法，通過倡導協商、溝通的積極方式穩妥解決所出現的矛盾分歧。

全國城市房屋征收行為頻頻發生，在加速城市化建設的同時，也引發了諸多問題，侵犯了公民私權利。筆者認為，應當完善城市房屋征收中對公民私權利保護體系。該體系當涉及對公民私有財產權、房屋所有權、土地使用權、居住權四項私權利的保護；在實踐立法中，嚴格執行房屋征收啟動程序；明確城市房屋征收行為主體；堅持以人為本，實事求是，確定城市房屋征收中對公民的補償范圍三大途徑。人民是國家的主人，一切行為都該以人民利益為根本出發點。只有保護公民合理正當的私權利，才是真正做到一切為了人民。筆者堅信，我國在高速發展時期，通過各方面的完善，必然會進入一個嶄新的時代，構建真正意義上的和諧社會，成為具有中國特色的現代化社會主義和諧社會，實現中華民族的偉大復興！

參考文獻：

[1]全國普法辦、中央電視臺.法治的力量.中國人民公安大學出版社.2002.

[2]肖金明.人權保障與權利制約.山東大學出版社.2007.

[3]褚松燕.權利發展與公民參與.中國法制出版社.2007.

[4]朱力宇.依法治國論.中國人民大學出版社.2004.

[5]建筑部住宅與房地產業司.城市房屋征收政策講解.中國市場出版社.2005.