淺談檢委會文書制度的改革

周鐵震　楊爽

摘 要 檢察委員會審議案件是檢察機關行使司法權的一種表現，其制作的文書則反映了這種司法權運行的過程，因此檢察委員會的文書制度也應與當前正在進行的司法責任制改革相適應，本文結合司法責任制改革的要求，對現行的檢察委員會文書制度進行了分析，指出了與司法責任制要求不相符合之處，并提出了改進檢察委員會文書制度的建議。

關鍵詞 檢察委員會 司法責任制 文書制度 改革

作者簡介：周鐵震，天津市紅橋區人民檢察院檢察業務管理部檢察官；楊爽，天津市紅橋區人民檢察院偵查監督部檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.127

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）制度是中國特色社會主義司法制度之一，是中國特色檢察制度的重要組成部分。檢委會作為各級檢察院的最高業務決策機構，其作用在于對檢察業務的宏觀指導、研究決定重大案件和內部監督。檢委會有其嚴格的會議程序和議事規則，自身有一套文書制度，涉及會議的提請、審批、會議通知、決定事項通知、執行反饋等環節。然而，檢委會文書從種類到格式長期以來一成不變，即使是司法責任制改革后，檢委會文書制度也沒有根本性的變化。筆者認為，現有的檢委會文書制度已不能完全適應司法責任制改革的需要，應依據改革要求加以改進。

一、現行檢委會文書制度概況

自2013年檢察機關統一業務應用系統（以下簡稱“業務系統”）運行以來，檢委會的各種文書均要在業務系統中制作，種類、格式相對統一。會前文書有議程建議、會議通知，會中文書是會議記錄，會后文書有會議紀要和決定事項通知書，此外還有幾種輔助性文書，如決定執行督辦單等，本文僅以主要文書為例。檢委會文書具有以下特點：

一是以填充式文書為主。此類文書只要按照要求援引法條、填寫相應事項即可，不存在說理問題。如會議議程建議、會議通知、決定事項通知書。

二是文書內部流轉。檢委會的主要文書都是在業務系統或者說是本單位范圍內流轉，其他單位或案件當事人一般是看不到的。

三是檢委會決議需要用其他文書加以轉化。檢委會決議做出后，案件承辦人要以決議為依據，制作相應的結案文書，如不起訴決定書、不立案決定書等，作為對外宣布案件處理決定的文書。

二、檢委會文書制度缺陷分析

（一）公開性不足

公正是司法的本質特征和價值目標，公開透明則是確保司法公正的必然要求。習近平總書記強調，要堅持以公開促公正、以透明保廉潔。要增強主動公開、主動接受監督的意識，完善機制、創新方式、暢通渠道，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和裁判文書。對公眾關注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身。此外，司法民主是我國社會主義司法的基本原則，司法民主原則要求司法運行過程和程序全面公開，司法信息對公眾和媒體開放。

檢委會文書制度在公開性方面顯然還不夠，如前所述，檢委會的主要文書都是在業務系統或者說是本單位范圍內流轉，其審議結果也是通過其他文書體現，這就使得包括其他辦案單位或案件當事人在內的社會公眾無法獲知檢委會審議的過程和結果，這在一定程度上容易引起社會公眾對檢委會決議公正性的質疑。

（二）透明度不夠

檢委會決定事項通知書是在檢委會決議作出后制作的記載決議內容的文書，也是針對案件承辦人發出的唯一能反映決議內容的文書，因其屬于填充式文書，只能反映出檢委會審議的最終結果，并不能體現參與審議的每一名檢委會委員的意見，但實踐中檢委會決議的做出存在不同的情形，有時意見一致，有時意見存在分歧，但這只能在檢委會會議記錄和會議紀要中體現，不對外公布，甚至案件承辦人對檢委會決議做出的具體情況也無法確知。

司法權應按照既定的權限和程序啟動和運行，并且以民眾看得見的方式行使，提高司法權運行的公信力。檢委會審議案件并作出決議本質上屬于行使司法權的行為，按照檢委會決議對案件做出處理，其結果就應當由檢委會負責，雖然其本身屬于一種集體負責，但檢委會決議并非都是在意見一致的情況下做出的，因此依據檢委會決議處理的案件一旦出現問題，只能由對決議持贊成意見的委員承擔相應的責任，持反對意見的委員則不應承擔責任。顯然，目前的檢委會文書制度在責任的區分上透明度不足，雖然責任劃分可以通過內部監督加以確定，但由于缺少外部監督，也難免會引起外界對檢委會決議的公平和公正性的質疑，從而對檢察機關的公信力產生不利影響。

（三）說理性欠缺

檢委會決議的做出是所有參與檢委會審議的委員集體討論的結果，是集體智慧的結晶。但如前所述，檢委會決定事項通知書并不具備說理性，而最能體現檢委會決議說理性的檢委會記錄和紀要又不對外公開，并且目前的實踐操作中，案件的釋法說理工作還是由案件承辦人負責，這就可能導致案件承辦人在執行檢委會決議對案件做出處理后，需要進行釋法說理時存在說理不充分的問題，甚至是在不認同檢委會意見的情況下釋法說理，這顯然會影響釋法說理的效果，甚至會對案件的后續處理產生不利影響。

三、檢委會文書制度改革之建議

（一）加大文書公開力度

1.擴大文書公開的種類。現行的檢委會議事規則有相關的保密規定，要求對會議討論的情況和內容應當保密，并且會議記錄只有經檢察長批準才能查閱、抄錄、復制。筆者認為，現行的檢委會議事規則是在司法責任制改革啟動之前制定的，其是否與司法責任制改革要求完全相符尚值得商榷，即使依據其中的保密規定，也應僅限于檢委會會議記錄，因為只有會議記錄是對“會議討論的情況和內容”的完整體現，而除會議記錄外的其他文書均可以公開，因為這些文書能夠反映會議從啟動到做出決議的整個過程，公開有利于增加檢委會會議的透明度。

2.擴大文書公開對象的范圍。公開對象應依據與檢委會決議的關系密切程度來確定，第一，向案件承辦人公開，因為其既是案件的辦理者又是檢委會決議的執行者。第二，向相關辦案單位和案件當事人公開，辦案單位一般是指案件的偵查機關，檢委會的決議很可能會影響對其案件質量的評價或者決定是否提出復議、復核，而對于案件當事人來講，檢委會決議關系著其切身利益，因此檢委會文書有必要向二者公開。第三，向人大、政法委以及社會公眾公開，這是出于加強檢務公開，接受外部監督，提升檢察公信力的考慮。

3.依據對象不同確定公開文書的內容。檢委會文書公開并非是一律公開，應針對不同的對象確定文書公開的種類。對于案件承辦人應盡量增加公開的文書種類和內容，尤其是涉及檢委會委員所發表的意見，以及對檢委會決議進行說理的文書。對于相關辦案單位和案件當事人，應側重于公開檢委會決議內容以及有關釋法說理的文書。對于各級人大、政法委及社會公眾，應重點公開有關檢委會會議召開、審議事項以及決議內容的文書。

（二）改進檢委會現有文書

首先，應增設對檢委會委員意見進行歸納總結的相關文書或說明材料。由于檢委會會議記錄屬于內部存檔資料，不宜公開，而檢委會紀要是對會議過程的總結概括，不能全面反映每一位檢委會委員的意見，透明度不足。因此有必要新設一種能夠記載上述情況并適宜公開的文書，或是以說明的形式作為檢委會決定事項通知書的附屬材料。

其次，應加強對檢委會決議的說理性。檢委會決議的做出存在不同情形，尤其是依據多數意見做出或是決議與案件承辦人意見不一致時，說理顯得尤為必要。由于現行的檢委會決定事項通知書不具備說理性，對此可以以說明的形式作為檢委會決定事項通知書的附屬材料。

（三）檢委會承擔釋法說理的責任

依據“誰決定誰負責”的原則，執行檢委會決議做出處理的案件當然要由檢委會來負責，但從目前的實踐來看，案件承辦人除執行檢委會決議外，也要承擔后續的釋法說理，但案件承辦人多數情況下不是檢委會委員，對檢委會決議進行釋法說理，如果沒有檢委會的參與，有時難以保障案件辦理的法律效果和社會效果。

由于檢委會屬于集體負責制，因此在對檢委會決議進行釋法說理時，由出席會議的全體委員參加既不現實也無必要，最好由檢委會的代表來負責，筆者認為，由檢委會專職委員或檢委會辦事機構負責人作為代表最為適宜。此外，并非所有執行檢委會決議的案件都要由檢委會代表進行釋法說理，應限于相關單位或對案件處理提出異議，或者案件有較大社會影響、需要借助釋法說理工作增強普法和宣傳效果，或者有較高上訪風險的案件等情形。

司法責任制要求加強司法親歷性，但目前檢委會審議案件無法做到親歷性，對于案件的事實和證據的判斷無法完全做到準確，對此最高人民檢察院在2015年9月制定的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》加以明確，其中規定屬于檢委會決定的事項，檢察官對事實和證據負責，檢委會對決定事項負責。基于此筆者認為，首先，檢委會代表不宜單獨進行釋法說理，尤其是針對相關辦案單位或案件當事人時，要與承辦案件的檢察官共同進行釋法說理。其次檢委會代表釋法說理，要掌握必要的度，即只對所審議案件的法律適用和決定事項負責解釋，而有關案件的事實和證據的認定應由承辦案件的檢察官負責解釋。