黨內法規和國家法律的銜接和協調問題研究＊

徐信貴 劉 耀

提 要：黨內法規和國家法律在我國一直長期并存，在國家治理中都發揮著極其重要的作用。由于黨內法規和國家法律的制定機關和程序、調整對象和適用范圍、實施方式等都存在不同，黨內法規建設和國家法律建設未能完全同步，可能會出現“斷檔”的情況。在實施過程中，兩者存在一些交叉沖突的地方。為了建立起更為科學完善的黨內法規體系和法律體系相結合的治理體系，使我國的法治建設不斷走向成熟，有必要進一步探索黨內法規和國家法律之間轉換的途徑，加強黨內法規和國家法律之間的銜接協調，厘清黨內法規和國家法律之間的關系，及時解決黨內法規和國家法律的沖突，使其相互配合，互相促進。

一、黨內法規和國家法律的關系

黨內法規與國家法律同屬于“規則”范疇，然而兩者卻是一對具有明顯區別的概念。中國共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，黨內法規在國家治理領域中發揮著十分重要的作用。黨內法規和國家法律相互聯系，同屬于我國法治體系。在實踐中，黨內法規和國家法律是國家治理的“左膀右臂”，在適用領域、行為規制、責任承擔等方面互為補充、相互促進。

（一）黨內法規和國家法律的區別

1.制定機關和程序不同

黨內法規由黨的中央組織和中央紀委、中央各部門和省一級黨組織根據《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的程序，通過規劃與計劃，再進行起草、審批和發布，通常采用文件形式發布。國家法律是由具有立法權的國家機關制定的。這些機關主要包括全國人大、省級人大、設區的市的人大、國務院及其各部委、省級人民政府、設區的市的人民政府，以及授權立法主體。根據《憲法》和《立法法》規定程序，國家法律的出臺需要經過提出立法議案、審議法律草案、表決和通過法律草案、公布法律等法定程序。

2.調整對象和適用效力不同

根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條的規定，黨內法規以“黨組織的工作、活動和黨員行為”中所形成的人與人之間關系為調整對象。在適用效力上，黨內法規以“屬人主義”為原則，即黨內法規對自然人和組織的適用效力以“黨籍”為準，黨組織和黨員無論在何場域，其活動和行為都要受到黨內法規的約束和制約。國家法律以不同主體之間的社會關系為調整對象。在適用效力上，國家法律以“折衷主義”為原則，即以“屬地主義”為主，兼具“屬人主義”和“保護主義”。

3.實施方式不同

“實施過程是否直接依靠國家強制力保證實施是‘軟法’和‘硬法’的重要分界?！雹倭_豪才等：《軟法與公共治理》，北京：北京大學出版社，2006年版，第6頁。黨內法規的實施以“宣傳動員、政治教育”為原則，以強制實施為例外，并且黨的紀律檢查機關所采取的強制手段不同于傳統意義上的“國家強制力”內涵?？傮w而言，黨內法規具有明顯的“軟法”性質或傾向。國家法律是由公安機關、檢察機關、人民法院等具有強制力的國家機關保證實施。

4.國家法律規范化、程序化嚴于黨內法規

黨內法規一般會根據社會的發展實際以及黨內出現的新情況、新問題及時地進行調整，靈活性強于國家法律。而且形式和內容可繁可簡，可以是原則性的也可以具體的，例如新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》，大多數內容都是原則性的規定。相對而言，國家法律的制定和修改程序更為嚴格，通常需要通過充分的調研和漫長復雜的程序，征求社會各方面的意見。從法律案的提出，經過法律案的審議和表決程序，再到法律的公布往往需要經過較為漫長的時間，有的法律案從提出到法律公布甚至需要經過十幾年。

（二）黨內法規和國家法律的相互聯系

1.黨內法規體系和國家法律體系同屬于我國法治體系

黨內法規體系和國家法律體系同屬于我國法治體系。“完善黨內法規體系”是依規治黨的必然要求，亦是中國共產黨依憲執政要求的具體化，“黨內法規是在憲法法律基礎上的政黨內部的行為規范，是法治思維和法治方式在黨的建設方面的實際運用和具體體現”②李雪勤：《依照黨規黨紀管黨治黨》，《中國紀檢監察報》2014年11月4日。。在實踐中，黨內法規的內容是否科學、完備直接關系到中國共產黨依法執政水平的提高和治國理政的成效，而國家法律對公職人員行為規制的內容是否科學、完備亦直接關系到黨內法規的制定、修改工作。因此，黨內法規和國家法律之間關系的“和諧度”直接關系到我國法治國家建設的成效，在應然層面上兩者處于一種“協調統一、良性互動”的關系狀態。

2.黨內法規具有特殊的法律性質

黨內法規與傳統意義上的法律有所不同，其直接作用的對象和適用范圍是黨組織、黨員及與其身份相關聯的活動。從形式上，黨內法規具有法律的規范屬性和規制效力，但是“黨內法規的規范屬性并非單一，其在實踐中呈現出‘政策’‘ 道德’‘軟法’等復合屬性”①徐信貴：《黨內法規的規范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。。作為“軟法”的黨內法規雖然不是由國家強制力直接保障實施的，但這并非意味著黨內法規沒有“牙齒”。事實上，許多黨內法規都是由國家強制力間接保障實施的，“中國共產黨黨內法規也具有某些硬法的因素，某些黨內法規也可啟動一定的國家強制力保證實施”②姜明安：《論黨內法規在依法治國中的作用》，《中共中央黨校學報》，2017年第2期。。從某種意義上說，黨內法規應屬于廣義的“法”范疇，具有特殊的法律屬性，不同于一般的黨內制度， “《中國共產黨黨內法規制定條例》將黨內法規定性為‘法規’，無疑已明確其姓‘法’”③姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質與作用》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第3期。。

3.價值取向一致

黨內法規與國家法律反映人民群眾的根本利益，統一于中國特色社會主義法治建設事業。黨內法規是黨的意志和利益的體現，是人民群眾的根本利益的一種特殊呈現。法律是經過法定程序制定或認可的，是人民意志和根本利益的體現。因此，黨內法規與國家法律價值取向，在本質上具有統一性。黨的基本政策在黨內是通過黨內法規來體現和落實的。在國家治理中，黨的基本政策是國家法律的先導和指導。在具體的價值導向上，黨內法規和國家法律都以“平等”“秩序”“公正”“程序”為最基本的價值理念，任何違背“平等”“秩序”“公正”“程序”的黨內法規和國家法律都可能因其正當性瑕疵而得不到普遍的遵從。從價值預設目標上看，黨內法規和國家法律都是為了實現“良法善治”，使國家和社會的秩序更為和諧穩定，人民群眾的生活更加美好。

4.規范對象相互交融

依法執政“既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”④《十八大以來重要文獻選編》，北京：中央文獻出版社，2016年版，第158頁。。雖然，黨內法規和國家法律的適用場域和對象有所不同，但是兩者的規范對象存在相互交融的情形。一方面，國家法律的規范對象具有普遍性。國家法律規范的對象是“公民、法人和其他組織”，作為公民一員的共產黨員，其行為必然受到國家法律約束。國家法律是對共產黨員的最基本行為約束和最低要求，因此，《中國共產黨章程》第三條中明確規定了共產黨員“模范遵守國家的法律法規”是“遵守黨的紀律”的首要內容；另一方面，黨內法規的規范對象具有開放性。雖然黨內法規原則只適用于黨組織和黨員，但是中國共產黨具有開放性，任何社會階層的先進分子都可自愿申請入黨。⑤《中國共產黨章程》第一條規定：年滿十八歲的中國工人、農民、軍人、知識分子和其他社會階層的先進分子，承認黨的綱領和章程，愿意參加黨的一個組織并在其中積極工作、執行黨的決議和按期交納黨費的，可以申請加入中國共產黨。因此，黨內法規的潛在規范對象包括所有有意愿加入中國共產黨的先進分子。事實上，社會階層的先進分子只有嚴格遵守黨規黨紀才有可能成為一名中國共產黨黨員。此外，黨內法規的規范對象還具有一定擴張性，即黨內法規適用于黨組織和黨員以外特定組織和個人?！霸趯嵺`中，有的黨內法規的規范對象不僅僅是黨組織和黨員，還包括其他公權力機關和公職人員……《領導干部報告個人有關事項規定》規范的對象包括非中共黨員的副處級領導干部?！雹薷蹲犹茫骸斗ㄖ误w系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》，2015年第3期。

（三）黨內法規和國家法律相互作用

黨內法規與國家法律之間是一種“相輔相成”“互為補充”“相互促進”的關系。黨的十八屆四中全會明確指出：“黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障，全面推進依法治國必須充分發揮黨規黨紀的作用。”黨內法規對國家法律有“補充、促進”作用。實踐中，黨內法規通過建立各種黨內的制度機制來落實憲法、法律的原則性規定，促進和約束全體黨的成員帶頭守法、保證執法、支持司法，從而有力保障國家法律的實施。國家法律對黨內法規的補充和促進作用主要體現在：國家法律是黨內法規的制定和出臺的合法性和正當性前提；國家法律對黨內法規的制定行為進行指引、規范和評價，確保黨內法規的有效性和合理性；為黨內法規提供立法原則、立法程序和立法技術等方面的經驗借鑒；國家法律以保障、轉化的規定來支持、配合黨內法規的有效實施。

黨內法規與國家法律之間不僅僅是一種互為補充、相互促進的關系，而且還是一種互為限制的關系。黨內法規是國家法律的“上限”，國家法律是黨內法規的“底線”。黨內法規是基于國情、黨情的一種制度安排，具有一種宏觀指引性。在實踐中，國家法律作為對客觀事實的一種反映，其內容不能超越現實，不能強人所難，應符合社會大眾對行為規制的一般期待。從某種意義上說，國家法律是社會最低的行為準則。國家法律的這種“最低的行為準則”屬性決定了黨內法規的內容應嚴于國家法律的規定，至少不能低于國家法律的規定，更不能違背國家法律的規定。實踐中，黨內法規的內容具有一種“超法定性”，但是這種“超法定性”的黨內法規制定工作必須符合《憲法》第五條第四款①我國《憲法》第五條第四款規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業單位都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。規定之精神，“黨內法規制定權限亦應當受到《憲法》關于公民基本權利相關規定的限制”②徐信貴：《黨內法規的規范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。。

二、黨內法規和國家法律銜接協調的理論機理

黨內法規和國家法律之間的相互區別又密切相聯的關系以及兩者在法治國家建設過程中的無法互相取代的功能決定了兩者必須實現有效的銜接協調。一方面，如果黨內法規脫離國家法律，甚至與國家法律相沖突，則會形成“法外有法”“形式上有法，實質上無法”的局面，從而破壞既有的法治格局。另一方面，如果黨內法規與國家法律規定一致，甚至低于國家法律的要求，則黨內法規對黨員干部的特殊規制效果無法顯現，且中國共產黨的“先進性”亦無法得以維系與彰顯。實現黨內法規和國家法律的銜接與協調應堅持“國家法律高于黨內法規”“黨內法規嚴于國家法律”“相互不重復、不交叉、不抵觸”的原則。

（一）黨內法規和國家法律銜接協調的必然性和必要性

黨內法規同國家法律的銜接協調具有理論與實踐上的必然性。憲法法律至上是社會主義法治的基本原則。黨內法規作為廣義的法的范疇，必然遵循“憲法法律至上”這一原則，無論是在黨內法規的立法程序還是立法內容上應做到與國家法律相互銜接和協調，而不能與之相抵觸。在實踐中，一項黨內法規的出臺應當經過黨內民主程序，符合立法的技術要求，并經過黨內法規部門的法治審查。如能在這一系列法治程序的把關下，黨內法規基本上能夠做到與國家法律的有效銜接與協調。此外，依法治國必然要求依規治黨，依規治黨切實保障依法治國，兩者存在很多共同點，兩者的銜接和協調是“順理成章”的。當然，黨內法規同國家法律的有效銜接和協調是一種應然狀態。黨內法規與國家法律不同步甚至相互矛盾的實然狀態決定了黨內法規同國家法律的銜接和協調具有現實必要性。黨的十八屆四中全會雖然把黨內法規和國家法律都納入了中國特色社會主義法治體系，但兩者屬于法治體系下的兩個不同范疇，在制定機關、程序、實施方式、適用對象均有所不相同。如果不能實現有效的銜接，黨內法規和國家法律之間就有可能存在交叉、重疊，或者邊界不清、規定空白現象。因此，黨內法規和國家法律銜接和協調就顯得十分必要。

（二）黨內法規和國家法律銜接協調的基本原則

1.“國家法律高于黨內法規”原則

憲法是國家根本法，具有最高法律效力，“黨在憲法和法律的范圍內活動”既是我國憲法的基本規定，①《憲法》第五條規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予追究，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。亦是一種政治慣例。②參見《中國共產黨章程》序言部分。“國家法律高于黨內法規原則”在國家監察委的改革中更進一步體現出來。國家監察制度的改革既是全面從嚴治黨、實現黨內監督與人民監督有機結合的需要，也是全面依法治國的需要。事實上，經過長期探索與實踐，中國共產黨的黨內監督制度體系日趨完善。中國共產黨黨內監督制度就是在現有的法律框架，通過黨內法規的建設進一步整合懲治腐敗的資源和力量，確保管黨、治黨工作有法可依、有規可循、有紀可執。

2.“黨內法規嚴于國家法律”原則

“黨內法規嚴于國家法律”是黨內法規的道德性的一種客觀呈現?！包h內法規既是黨內活動的一種規范，同時亦是對黨員干部道德修養的一種制度要求?！雹坌煨刨F：《黨內法規的規范屬性與制定問題研究》，《探索》，2017年第2期。并且，“黨規黨紀嚴于國家法律”④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第七部分強調：黨的紀律是黨內規矩。黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。是全面推進依法治國的制度安排，黨的先鋒隊性質和先進性要求決定了，黨規黨紀嚴于國家法律，黨員是有著特殊政治職責的公民。⑤參見王岐山：《堅持黨的領導 依規管黨治黨 為全面推進依法治國提供根本保證》，《人民日報》2014年11月3日。因此，在制定黨內法規過程中就應按照比國家法律的要求更加嚴格的標準來要求黨員和黨組織。

“黨規黨紀嚴于國家法律”主要體現在兩個方面，一是對黨組織的規范和約束要嚴于其他國家機關、社會團體；二是對黨的規范和約束要嚴于一般的公民。黨員在入黨誓詞中就有遵守黨的紀律，這也是一種承諾，意味著其將主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由。黨員的行為不違反法律并不意味著該行為不會受到黨紀的嚴罰，例如新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》在生活紀律規定上就嚴于國家法律。⑥《中國共產黨紀律處分條例》第一百三十四條規定：生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務處分。此外，收送禮金、大操大辦婚喪喜慶等行為在國家相關法律中，一般情況下并未作出有罪的規定，但因黨內有關作風建設的相關規定而成為黨員干部不敢觸碰的“高壓線”，國家法律對普通公民并沒有作此規定。事實上，黨內法規比國家法律更為嚴格，既是中國共產黨先進性的保障，亦是共產黨員在對黨組織的承諾下的權利自限或放棄，與國家法律并不沖突或抵觸。

3. 不重復、不交叉、不抵觸原則

黨內法規與國家法律在適用上具有互補性，因此，黨內法規的內容不能是對法律內容的“變相復制”，黨內法規在內容和適用上應具有自身的特性，應突出“紀律性”和“道德性”，做到“法紀分開”。事實上，新《中國共產黨紀律處分條例》有一個鮮明特點就是法紀分開。另外，只有從黨內法規制定的源頭上控制，明確黨內法規的制定范圍，才能保證制定出來的黨內法規符合憲法和法律的要求，從而促進黨內法規和國家法律相互配合、協調一致。

三、如何加強黨內法規和國家法律的銜接協調

實現黨內法規和國家法律之間的有效銜接協調既需要政治智慧，亦需要技術理性。加強黨內法規和國家法律的銜接與協調，應做到立法上的銜接，建立制定主體之間的溝通協調機制；進一步厘定黨內法規和國家法律的邊界；進一步實現黨內法規和國家法律在執行上的銜接，并加強黨內法規向國家法律進行轉換的探索。

（一）加強黨內法規和國家法律在立法上的銜接

一是黨內法規和國家法律雖然都是中國特色社會主義法治體系，但是由于制定的主體不同，黨內法規在制定的時候與國家法律法規的銜接不夠。要解決黨內法規和國家法律的銜接問題，首先是在制定黨內法規時要加強與人大、政府法制工作部門的溝通聯系，建立制定主體之間的溝通協調機制。二是要善于總結黨內法規制定和國家立法各自的規律和好的做法，把在實踐中經過檢驗可以相互進行轉換的黨內法規和國家法律，經過法定的程序及時轉換，從而加強了黨內法規和國家法律的順暢銜接。例如：中國共產黨早已開始執行《領導干部個人有關事項報告》，雖然黨紀越來越嚴，但在這過程當中，還是有不少人心存僥幸，不據實申報，成效大打折扣，黨內法規缺少了剛性因素和法律保障。應當通過制定相關配套的國家法律予以銜接，對瞞報個人有關事項的當事人進行法律責任追究。

（二）進一步厘定黨內法規和國家法律的邊界

“紀法分開”應當是今后黨內法規制定的一個基本原則?！凹o法分開”一方面要求黨內法規的內容與國家法律不重復，另一方面要求黨內法規的內容與國家法律不沖突。做到“紀法分開”應進一步厘定黨內法規和國家法律的規制邊界，提高黨內法規的合法性審查的密度和質量。當前，應“加大對黨內法規規劃階段的‘合法性審查’”①劉雪斌、蔡建芳：《論黨內法規和國家法律的銜接和協調——以反腐敗領域的法規為例》，《長白學刊》，2015年第3期。，雖然《中國共產黨黨內法規制定條例》第九條規定了“意見征求”“會議討論”“中央審定”等程序，②《中國共產黨黨內法規制定條例》第九條規定：中央黨內法規制定工作五年規劃，由中央辦公廳對中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委提出的制定建議進行匯總，并廣泛征求意見后擬訂，經中央書記處辦公會議討論，報中央審定。但是黨內法規制定規劃不只是廣泛征求意見，更要和國家立法機關溝通協商，共同論證，對明顯或存在違反國家法律的黨內法規要及時調整。同時，還應加大對黨內法規制定階段的“合法性”審查。黨內法規的制定階段包括起草、審批、發布和備案等環節。在這些環節中，專家學者和專業機構的參與度相對不高。在《中國共產黨黨內法規制定條例》中，專家學者和專業機構的參與以“必要”為限，③《中國共產黨黨內法規制定條例》第十六條規定：起草黨內法規，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時，調查研究可以吸收相關專家學者參加或者委托專門機構開展。這在一定程度上限縮了專家學者和專業機構的參與空間和機會，亦可能降低黨內法規的“專業性”和“法律味”。在今后的《中國共產黨黨內法規制定條例》修訂中應明確“專家學者和專業機構的正常參與渠道和機制”。此外，在黨內法規草案的審核規定上，對審核機構的職責和權限規定過于松軟。為了把好黨內法規的“起草”關和“審批”關，應進一步明確對送審的黨內法規草案機構的明確、具體的把關職責，進一步壓實審核機構的責任。

（三）黨內法規和國家法律在執行上的銜接

黨內法規在執行上不僅要做到公開透明、公正執紀，還要注重和國家法律的銜接，既不能以黨紀代替國法，也不能以國法代替黨紀。在過去的一些反腐敗案件中，存在行為人受到黨紀處分后未追究行政責任或者受到行政處分后，未被追究黨紀責任的情況。雖然近兩年也在清理這種情況，紀檢機關也和公安、檢察、法院成立反腐敗協調小組，加大了幾個部門之間的溝通聯系，但從制度上并沒有作出硬性規定，公安機關在處罰時也存在沒有核實清楚身份的問題。這些都是因為在黨的紀律執行機關和國家機關在執行銜接上出現了問題。

（四）黨內法規向國家法律進行轉換的探索

一方面是黨內法規和國家法律轉換程序的探索，就是指如何將黨內法規的內容納入到國家法律中來，通過國家立法機關的立法程序將其變成正式的國家法律。在我國黨的意志和國家意志是一致的，但是黨內法規和國家法律的制定主體、適用對象等方面存在不同，因此，黨內法規需要通過一定程序才能進入到國家法律體系中。一是直接和立法機關對接。由黨組織根據黨內法規的內容，廣泛聽取意見和征求相關立法機關意見形成共識后，提出制定和修改為法律的建議，交由全國人大及常委會直接進入立法程序。二是通過黨員中的人大代表提案。目前，全國人大中的黨員比例相對較大，因此可以通過此范圍中的黨員討論形成意見建議后，由黨員身份的人大代表聯合提出制定和修改法律的提案后進入立法程序。

另一方面是黨內法規和國家法律內容轉換的探索?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，黨章在黨內具有最高效力。由于中國共產黨的領導地位，通過修改黨章的內容引起《憲法》的變動是黨內法規和國家法律轉換最直接的途徑。①李維晟：《論黨內法規與國家法律的銜接、協調與轉換》， 武漢：華中師范大學碩士論文，2015年。此外可以進一步理順紀檢監察體制，在監察事務規定上實現黨內法規和國家法律的有效銜接。

結 語

黨內法規和國家法律在我國一直長期并存，從根本上黨內法規和國家法律是一脈相承的，是全面推進依法治國的“兩大著力點”。隨著社會時代的不斷變遷，法治社會的形成不僅有賴于國家立法的完備，還需要一個與國家法律相互銜接、協調的黨內法規體系。因此，探索黨內法規和國家法律的銜接和協調機制是理論界和實務界的共同責任。