土地整治為鄉村振興注入新活力

江山　曾業桃

黨的十九大順應時代需求和群眾期盼，首次提出實施鄉村振興戰略，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，描繪了一幅現代化中國農村的美好畫卷。鄉村振興的切入點在哪里？如何加快這一進程？這需要各地結合自身實際深入探索實踐。江蘇省漣水縣圍繞鄉村振興戰略，聚焦富民強村主題，積極探索整村推進土地整治，既提升了土地節約集約利用效率，又促進了村級集體經濟發展壯大，顯現出“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”的“1+N”綜合效應，初步走出了一條富民強村、鄉村振興的新路子。

一、漣水縣推進土地綜合整治的具體做法

以地生地，寸土換真金。漣水縣共有361個村（居）委會，農村戶均宅基地面積1.6—2.2畝，全縣村莊空心化率平均達30%，有的甚至達到60%，農村建設用地復墾潛力明顯。該縣針對這一現狀，通過有序推進土地整治，對農村居住點的復墾整治和建設用地實行減量化，積極盤活農村閑置、低效用地，著力解決開發強度“頂天花板”、宅基地超標、一戶多宅等問題，有效遏制了城鎮和農村建設用地兩頭大的“杠鈴”現象，進一步優化了鄉村土地利用結構布局，實現了耕地面積增加和土地利用效率提升的“雙重效應”，僅2017年第四季度就已實施了義興鎮施庵村等5個項目、復墾新增耕地366畝。預計到2020年，全縣將實施整村推進項目27個，搬遷19049戶，可新增耕地35138畝。

以地富民，群眾得實惠。漣水縣在推進土地整治過程中極大地釋放了農村勞動力，而且拓寬了村集體和農民個人的增收渠道。村集體經濟方面，主要是增加了土地整理溢出的新增耕地流轉、新社區設施用房租金和鄰近標準化廠房租金等三項收入，如梁岔鎮費莊村流轉土地每畝提取30元管理費，全村流轉2000多畝地加上新增耕地測算，村集體僅土地流轉一項每年就有50多萬元收入。農民個人方面，主要是增加了“四項收入”，即土地承包經營權流轉收入、村民離地后外出務工收入、搬遷農民返聘成為農業工人的工資收入、新社區安置的村民到企業打工收入，如陳師鎮高莊村張莊組64歲村民張吉高，在當地中草藥種植基地栽種白芍，每年工資收入超過2萬元，此外還按每畝800元租金流轉了5畝地，每年租金4000元。

以地興業，發展增動能。漣水縣在推進土地整治過程中，注重將原先零散化、碎片化的土地進行集中連片，著力推動形成田成方、路相通、渠相連格局。平整后的新增土地，由村集體出租給集體企業、種糧大戶或種田能手種植，進行規模化農業生產，收益以年底分紅的方式在村內進行平均分配，使新增耕地的資源價值最大限度顯化。如陳師鎮土地整治后形成了1.2萬畝連片耕地，吸引了當地投資人抱團投資種植中草藥材，一到春天，萬畝中草藥材爭奇斗艷，甚為壯觀。未來這里還將打造中醫藥小鎮，帶動休閑旅游產業發展。

以地促美，舊貌換新顏。整村推進土地整治后，在一定范圍內改變了農村民房散、亂現狀，有利于推進農村居民點布局從自然形態向規劃形態轉變。一方面，可進一步健全基礎設施“硬件”，促進自來水管網、有線電視、燃氣管道等基礎設施向農村延伸，公共設施建設、產業發展、人居環境美化同步提升，農村基礎設施標準化程度不斷提高，美麗鄉村村居環境明顯改善。另一方面，可進一步提升社會治理“軟件”，通過“面子”“里子”“根子”一起抓，秸桿禁燒、違章建筑、宅基地糾紛等“疑難雜癥”得到根除，社會更加和諧穩定，大大提升了村民的獲得感、幸福感。

二、漣水縣創新土地整治方式的經驗總結

土地綜合整治是事關鄉村振興的重大課題，也是“牽一發而動全身”的難題。漣水縣在推進土地綜合整治過程中，主動應對新型城鎮化加速推進、土地供需矛盾突出的新形勢，著力打破傳統運行管理模式，創新土地整治項目實施方式，從農村宅基地閑置多、生產生活條件差、危舊房比重高的扶貧片區入手，在淮安市率先探索實施“整村推進+高標準農田建設+特色田園鄉村”項目，構建“政府領導、國土搭臺、各方唱戲、群眾參與”的格局，最大限度釋放土地紅利。

一張藍圖，推不推進規劃來統籌。土地綜合整治不是單一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在內的全域整治，需要統籌規劃設計。為此，漣水縣本著“試點先行、逐步推進，盡力而為、量力而行”的原則，既不搞一刀切、不刮一陣風，也不搞大拆大建、強行推進，而是分為三個層次科學規劃、試點推進。一是從總體規劃上，率先在全省實現城鄉規劃和土地利用規劃二圖合一，“一環二核三片多射”的城區空間結構和“一主一副三縱一橫多極點”的城鎮規劃布局初步形成，并因此成功躋身國家新型城鎮化綜合試點縣。二是從農村土地綜合整治規劃上，堅持規劃引領、產業引導、政策規范和典型示范，將村鎮體系規劃、村莊布點規劃與土地利用總體規劃有機結合，以農村土地整治為平臺，統籌土地利用、村莊建設、基礎設施、產業發展、生態環境、社會事業，真正把土地綜合整治打造成惠及長遠、造福子孫的德政工程。三是從試點規劃上，堅持因地制宜、有的放矢，把全縣8140個居民點分為縣城、建制鎮、準社區、中心村等四個層次，通過15年的改造，形成新的村莊發展體系。對規劃確定的7358個居民點禁止建設，逐步搬遷；將交通便利、產業集中且擁有一定發展優勢的中心村作為永久性居民點，逐步打造重點中心村或社區。

兩個90%，搬不搬遷群眾說了算。為避免以往農村建設過程中“政府說了算、群眾被動干”的問題，漣水縣摒棄政府大包大攬的做法，讓“群眾說了算”一直貫穿整村推進土地整治的各個環節，最大限度發揮群眾主體性，真正實現群眾事情“群眾定”。在土地整治開始前，上報項目的鎮村必須進村入戶對每一戶的搬遷意愿和土地流轉意愿進行調查，并堅持“兩個90%”原則，即群眾搬遷意愿不到90%的不實施，群眾土地流轉意愿不到90%的不實施。如義興鎮施庵居委會共有190戶村民，調查中有愿意搬遷的為182戶（占比96%），于是才啟動搬遷，真正通過把決策權交給老百姓，實現了政府當“導演”、群眾唱“主角”的良好成效。在具體方案制定和項目實施過程中，漣水縣堅持補償標準就高不就低，對貧困群眾進行兜底安置，有效保證了群眾利益不受損，所以群眾參與的積極性主動性非常高，有很多群眾看周邊搬遷了，也急切盼望自己早日搬遷。

四種方式，安不安置群眾自己選。搬遷后的農民如何安置，農民自己說了算。漣水縣根據農民搬遷后的意愿，采取了政府統建、居民自建、貨幣化安置和精準去庫存安置等四種方式，并用激勵政策鼓勵選擇貨幣化安置，退出宅基地。方式一：以整村推進“土地整治+脫貧攻堅”為項目載體，利用國家政策銀行信貸，同時積極引入社會資本參與，推進項目建設。如首個實施整村推進的梁岔鎮費莊村，結合省委重點幫扶，就近建設農民集中居住點進行安置，和央企合作采取PPP模式新建的小區已封頂。該安置小區立足田園特色，以護村河替代圍墻，綠化規劃種植枇杷、山楂、梨、木瓜等果樹，既美化環境，又能增加收入。方式二：采取貨幣化安置的方式，鼓勵農民到縣城購房或就近購房。如陳師鎮高莊村等8個靠近縣經濟開發區的村，考慮在縣城打工就業人員較多的情況，鼓勵村民就近安置、就近就地就業。方式三：對部分有自建房屋意愿的搬遷戶，政府就近專門拿出一塊土地并由住建局統一規劃設計，供村民選擇建筑樣式。方式四：對歷史庫存的中心鎮安置房（空置房）進行回收回購，并鼓勵村民利用安置費購買，如黃營鄉祝賢村目前已經搬遷183戶，涉及人口567人，其中選擇貨幣安置退出宅基地60戶，123戶選擇在集鎮購房，消化集鎮庫存123套。

效益思維，盈不盈利市場來運營。土地綜合整治如果由政府完全包攬，就會出現資金難以為繼等問題。漣水縣創新農村土地綜合整治機制，實行建設用地指標交易制度，初步顯化了建設用地指標價值，由此吸引了不少社會資金投資農村土地綜合整治，僅江蘇銀行一家就為漣水成功授信8億元，為土地整治項目實施注入強勁動力。具體工作中，該縣對產生的城鄉建設用地增減掛鉤指標，在留足農民新型社區建設用地和本鎮、本村產業發展用地后，節余的建設用地指標按照土地利用總體規劃進行省級交易，從而在耕地不減少、建設用地不增加的前提下，較好解決了整村推進過程中土地平整、基礎設施建設、搬遷農戶等資金缺口問題，為鄉村振興籌措資金找到了一條可行的路子。調查發現，房屋搬遷成本每戶20—30萬元，而整理出來的新增耕地1.5—1.9畝，依據全省掛鉤結余指標交易價格測算，資金籌措充足，完全可行。從漣水縣土地利用總體規劃控制目標來看，從2017年至2020年，全縣農村居民點用地將削減5.05萬畝，按照目前省交易均價來測算，可顯化資產數十億元。

三、漣水模式對實施鄉村振興戰略的啟示意義

漣水縣緊密結合地方實際，整村推進土地綜合整治，不僅盤活了土地，而且釋放了土地最大效益，有力推動了鄉村振興，其理念、路徑、做法對兄弟縣市加快鄉村振興有一定啟示意義。

試點需先行，蹄疾而步穩。實踐證明，推進農村土地綜合整治應以試點示范為牽引、現實模板為藍本，既要堅定方向、積極推進，又要謹慎穩妥、循序漸進，切不可“一刀切”“一哄而上”。要想啃下鄉鎮布局“硬骨頭”、打好鄉村振興“發展牌”，必須遵循規律、因勢利導，區分輕重緩急，找準利弊得失，突出階段重點，說一件、干一件、成一件，真正把好事辦好、實事辦實。

切口需選準，做好“+”文章。漣水縣以土地綜合整治為切入口，集中連片整合耕地資源，多方引入新型經營主體和社會資本，在建設特色田園鄉村、優化鄉村布局中邁出了堅實步伐。盤活沉睡的農村土地資源，是實現鄉村振興的重要突破口，必須因地制宜推進“土地整治+脫貧攻堅奔小康”“土地整治+產業轉型升級”“土地整治+田園鄉村建設”等多形式的土地綜合整治，以此為抓手和引擎，加快培育農村發展新動能、激發農村發展新潛力。

動力需解決，產業打頭陣。鄉村振興，沒有產業就成了無源之水、無本之木。漣水縣在確保耕地不減少、糧食安全的前提下，著力提升農業現代化發展水平，建設“百果園”“百藥園”“百花園”，瞄準建立現代農業產業體系，推進農業與二、三產業交叉融合。實現鄉村振興戰略，必須主動服務新時代農業供給側結構性改革需要，在優化鄉村土地利用結構布局、夯實鄉村產業發展上下功夫，不斷優化農業產業鏈、價值鏈。

根本需抓住，畫好“同心圓”。廣大農民群眾是鄉村振興的直接參與者和真正主體，其態度直接影響土地綜合整治的進程和實效。漣水縣從生產生活條件差、危舊房比重高的片區入手，以試點村農民群眾權益充分保障、生產生活環境大幅改善來給當地農民群眾吃下“定心丸”，繼而引得毗鄰村農民群眾的關注和呼吁，自發要求開展土地綜合整治。事實證明，在推進鄉村振興過程中，只有秉持“為民思變”“為民謀利”情懷，正確引導農民群眾主動參與，充分發揮其主體作用，才能更好地助力農民增收致富、加快美麗鄉村建設步伐。

（作者單位：中共淮安市委研究室）

責任編輯：劉志剛