構建江蘇多層次社會保障體系

張春龍

黨的十九大報告提出的“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”這一全新論述，為我國下一階段社會保障制度改革指出了方向和任務。過去圍繞覆蓋全民、城鄉統籌、可持續等社會保障目標，更多強調的是“建設”，此次則明確表示要“建成”，確立了新的目標要求。近年來，江蘇省社會保障體系建設取得了長足發展，社會保障體系建設成效顯著，總體走在全國前列，以養老、醫保和低保為重點的社會保障，在制度上已實現全覆蓋，在人群上做到了廣泛覆蓋。同時城鄉社會保障制度建設統籌推進，也取得了長足進步，社保待遇水平穩步提高。但總體而言，江蘇社會保障體系的“多層次性”體現得并不充分。

一、江蘇多層次社會保障體系建設現狀

通過“十一五”、“十二五”的努力，江蘇省社會保障體系建設成效顯著，總體處在全國前列的水平。江蘇社會保障在制度建設、待遇水平等方面，與廣東、浙江等經濟發達省份大體相當，已經具備建成多層次社會保障體系的基礎。

覆蓋城鄉各類人群的社會保障制度體系初步建立。江蘇近年來一直在推動社會保障體系建設。早在2005年，江蘇在全國率先全面實施新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度；2006年，江蘇在全國率先將城鎮企業職工基本養老保險制度參保范圍擴大到城鄉各類企業及其職工；2007年江蘇構建起“三基本一救助”基本醫療保障制度體系，這一體系以城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合和城鄉醫療救助制度為核心、覆蓋城鄉各類人群。與此同時，江蘇省初步建立了新型社會救助體系及適度普惠型社會福利體系。2010年，江蘇在全國率先實現新農保制度和城鎮居民養老保險制度全覆蓋；2011年，江蘇又率先構建起覆蓋城鄉各類人群的基本養老保障制度體系，這一體系以企業職工基本養老保險、新農保和城鎮居民社會養老保險為核心，以被征地農民基本生活保障等制度為補充。

主要的社會保障制度率先基本實現城鄉全民覆蓋。經過多年深化改革，江蘇各項社會保險制度覆蓋范圍逐步從國有企業向各類所有制企業、從正式職工向靈活就業人員、從職工向居民、從城鎮向農村擴展，社會救助、社會福利體系實現了從點到面、從單項到體系的轉變和飛躍。截至2017年6月末，全省企業職工養老、城鎮職工醫保、失業、工傷和生育保險參保人數分別達1845萬、2205萬、1353萬、1440萬和1313萬，城鄉居民養老、城鎮居民醫保、新農合參保人數分別達1457.11萬、1419萬和4200萬，城鄉基本養老保險、基本醫療保險和失業保險覆蓋率均達到96%以上；全省農民工參加職工養老、醫療、工傷三個主要險種的人數分別達433萬、452萬和540萬，簽訂勞動合同的農民工基本都已經參加城鎮各類社會保險；全省共保障城鄉低保對象91.9萬戶174萬人，實現應保盡保。

城鄉各項社會保障待遇水平統籌得到提高。在基本養老保險方面，江蘇省連續十多年按10%左右幅度提高企業退休人員基本養老金水平，目前全省企業退休人員月人均養老金水平達到2460元。在提高新農保基礎養老金最低標準的基礎上，同步提高城鄉居民社會養老保險基礎養老金最低標準。在基本醫療保險方面，建立了與城鄉居民收入增長相適應的城鄉居民醫保籌資機制，統一城鄉居民參保（合）財政補助標準。城鎮職工、居民醫保和新農合政策范圍內住院醫療費用報銷比例分別達到80%、70%和75%，城鄉基本醫療保險待遇水平保持較好銜接。在失業保險方面，建立了失業保險金標準隨參保人員繳費基數增長而提高的動態增長機制。截至2017年9月，51%的涉農縣（市、區）實現城鄉低保標準并軌，蘇南五市均實現城鄉低保標準一體化。

城鄉社會保障制度的統籌銜接不斷加強。在提高社會保險統籌層次方面，全面實施企業職工基本養老保險省級統籌。2016年1月1日起，全省企業基本養老保險繳費比例全部統一到20%，基本醫療、失業、工傷、生育保險市級統籌穩步推進，基金統籌調劑和抵御風險能力得到顯著提高。在跨地區關系轉移接續方面，平穩實施企業職工基本養老保險、基本醫療保險轉移接續辦法，確保參保人員跨地區流動就業時社會保險關系順暢轉移接續。在城鄉同類制度轉換銜接方面，鼓勵有條件的地區實現城鄉社會保障制度并軌，蘇州市率先實現城鄉非農就業人員養老保障制度的一元化，全省有28個統籌地區實現了城鎮居民醫保和新農合的并軌。

城鄉貫通的社會保障經辦服務網絡基本形成。在過去的幾年中，江蘇全面加強基層社會保障公共服務平臺建設。目前，江蘇所有街道、鄉鎮和社區、行政村都已經建立起勞動就業社會保障公共服務平臺。社會保障經辦服務網絡也實現了覆蓋城鄉、直達到村，“15分鐘社會保障服務圈”初步形成。大力推進以“社會保障一卡通”為重點的“金保工程”建設，在省、市、縣（市、區）、街道（鄉鎮）四級信息專網全面貫通的同時，社區（村）專網聯網率超過90%。目前全省各統籌地區參保人員在統籌區內的住院醫療費用、個人賬戶門（急）診費用全部實現了聯網即時結算，全省異地就醫聯網結算信息系統搭建完成，省級異地就醫信息平臺已與13個省轄市市區之間實現雙向貫通。

二、江蘇社會保障體系建設存在的主要問題

雖然江蘇在社會保障體系特別是由地方統籌的社會保障制度整合方面進行了實踐探索并取得了良好的效果，但由于沒有進行系統性的升級和完善，整個保障體系內容繁冗復雜，涵蓋的項目多，管理過于分散，社會保障金的籌集、支付、運營等過程中出現一些問題。

社會保障發展理念仍未統一。整個社會保障理念尚未完全統一，直接導致多方面的問題出現。比如一些政府部門過度關注指標數字的提升，對于社會保障制度建設應當追求的社會公平、分配正義等目標并不在意；一些參與社會保障的個體往往過度關注個人得失，對社會保障制度建設應當堅守的互助共濟與公益本色的根本要義并不關心。這些問題的后果就是，社會保障太過于關注眼前與短期利益，忽視了社會保障制度發展應當重視的長久穩定預期和保持整體社會穩定的特點。可以這樣說，一些民眾主張政府包辦一切的“泛福利化”思潮和一些政府人員主張個人自我負責的“反福利”取向，都會使我們的社會保障制度容易出現過度關注局部與細節問題而忽視社會保障制度應當發揮的完整功能與綜合效應。

多部門管理分工，職能分散。長期以來，社會保障實行的是分散式管理，這種管理很容易導致運作過程難以協調。目前，江蘇已經按照全國的要求實現了養老保障，包括新型農村合作醫療在內的醫療保險已經歸人力資源和社會保障部門負責，社會福利、社會救助歸民政部門負責，住房保障歸住房與建設部門負責。雖然相對于以前整合力度較大，但仍然在一定程度上存在分散管理、多頭管理的問題。這種分散多頭的管理，必然使社會保障管理部門與一些相關部門、機構之間信息系統分割，業務數據分散，一些必要的信息不能共享。這也可能直接導致社保經費征繳不能到位、個人重復參保、不符合條件人員參保、統計數據不準確等問題的出現。

保障水平不平衡，差距較大。江蘇經濟社會發展存在較大的區域差異，蘇北、蘇中、蘇南地區政府財力的差異直接導致三大區域間保障水平的明顯差距。目前，江蘇全省性的社會保障制度體系正在建設過程中，區域的差異性使全省性的社會保障統籌級次難以整體性提高。目前，一些市級、縣級統籌項目雖然基本能夠實現自行運行、自負平衡，但由于受自身財力影響，保障能力弱、互濟能力不強、抗風險能力有限。另外，蘇南地區吸引了蘇北等外地大量年輕的農村勞動者，這就使這些地區勞動力年輕化，因而出現繳費相對較低、養老保險基金出現大量結余。與此相反，蘇北、蘇中有些地區因為發展相對落后，大量的年輕勞動力外出多且在外地繳納社保，結果這些地區不僅繳費率高，而且不時出現收不抵支的財務危機。江蘇這種在社會保障方面蘇南地區負擔輕、待遇高，蘇北地區負擔重、待遇低的狀況，無疑與社會保障促進人員公平、地區均衡發展的目標并不一致。

缺乏科學的、整體的、統一的頂層設計。江蘇的社會保障體系，整體是按照全國的社會保障制度設計形成的。雖然江蘇隨經濟發展有一些局部試驗和探索實踐，但由于缺乏統籌考慮與頂層設計的改革而使其仍然處于固化利益分割格局中，面臨制度整合的巨大阻力，相應的保障項目難以深化改革。到目前為止，對于整個社會保障體系發展目標，對于社會保障應有的發展理念，江蘇在政策層面仍然不夠清晰，這也直接導致對目前社會保障體系主要的制度安排不能明確其應有的結構功能定位。

三、推進多層次社會保障體系建設的對策

目前，江蘇雖然在社會保障體系建設及創新改革方面取得了顯著成績，已經基本實現全民參保，但按照黨的十九大的重要部署，江蘇仍然需要圍繞全面建成多層次社會保障體系的基本要求和奮斗目標，從以下幾個方面推進社會保障體系的建設。

進一步完善基本養老保險制度。在江蘇老齡化程度日益提高的情況下，基本養老保險制度是必須進一步完善的重要社會保障制度。首先，城鎮職工基本養老保險制度是社會統籌與個人賬戶相結合，必須進一步完善。而且要建立起正常的調整機制，統籌有序提高退休人員基本養老金和城鄉居民基礎養老金標準。針對江蘇人口老齡化加速的趨勢，需要研究出臺一些應對措施，比如漸進式延遲退休年齡。其次，需要對職工和城鄉居民基本養老保險繳費政策進一步規范，要健全現有的參保繳費激勵約束機制。江蘇應盡快推進養老保險省級統籌，這樣有利于提高基金使用效率，有助于均衡地區間和企業、個人負擔。最后，要推進養老保險基金投資運營，努力實現基金保值增值。可以考慮推進劃轉部分國有資本充實社保基金，為社保制度的可持續運行打下堅實的物質基礎。在社會保障的基礎上，還應該加快發展職業（企業）年金，鼓勵發展個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，以提高養老保障的水平。

完善統一的城鄉醫療保障體系。統一的城鄉醫療保障體系，主要是指統一城鄉的居民基本醫療保險制度和大病保險制度。實現城鄉統一，需要從管理上建立全面統一的城鄉居民基本醫保制度和管理體制，建立適應不同人群、疾病、服務特點的多元復合支付方式，完善省內的異地就醫管理和費用結算平臺。鼓勵發展補充醫療保險、商業健康保險，這有助于滿足人民群眾多樣化醫療保障需求。對于大病保險制度，現在的重要工作是不斷鞏固完善，對于貧困人員要有降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜政策。還要注意基本醫保、大病保險和醫療救助的銜接，通過綜合保障提高醫療保障水平，緩解困難人群的重特大疾病風險。對于長期失能人員，需要探索建立長期護理保險制度，緩解其家庭經濟負擔。

進一步統籌城鄉社會救助體系。城鄉居民最低生活保障制度是社會救助體系中最主要的制度。在城鄉一體化趨勢加快的形勢下，統一標準也是大勢所趨。作為城鄉居民最低生活保障制度，未來的重點應該是逐步轉向城鄉統籌發展，最主要的是推進制度整合和待遇銜接，消除城鄉制度差異，逐步縮小待遇標準上的差距。在完善最低生活保障制度方面，推進城鄉低保統籌發展，主要是為了確保動態管理下的應保盡保。在社會救助方面，也需要進一步健全殘疾人基本福利制度，完善扶殘助殘服務體系。作為政府相關部門，還要不斷激發慈善主體發展活力、規范慈善主體行為，同時要進一步完善監管體系，完善優待、撫恤、安置等基本制度。

建立符合省情的住房保障體系。在高房價的背景下，建立符合江蘇省情的住房保障體系非常必要。對于江蘇來說，必須繼續推進住房保障制度改革，其中很重要的一點就是整合發展以公共租賃住房為主要形式的住房保障模式。在探索保障性住房的建設、分配、管理過程中，要重點考慮針對性、有效性、公平性，比如建立公開規范的住房公積金制度，改進現有的住房公積金提取、使用和監管機制，從而達到提高住房公積金使用效率的目的。要在穩定房價的基礎上，強化政府責任，完善社會保障制度的設計并落實到地方政府。對于保障性住房的管理，建議設立統一的機構，推動保障住房的統一建設、統一分配、統一管理、統一運行。

積極發展補充社會保險和商業保險。就目前社會保險與商業保險的統籌發展問題，還需要進行頂層設計。這種設計需要發揮商業保險的機制、管理、技術、網絡等優勢，使商業保險與社會保險能夠協調發展、相得益彰。企業年金、職業年金等補充社會保險和各類商業保險，一直被認為是我國社會保障體系中的第三支柱。在企業年金、職業年金、商業保險方面加快發展，是構建多層次社會保障體系的必要內容。對于繳納企業年金、職業年金，可以考慮實施免稅、延期征稅等優惠政策。總體來看，統籌運用商業保險和基本社會保險，需要比較合理地確定商業保險和社會保險的業務領域。對于商業保險機構經辦社保業務的領域、基本原則、運營方式和監督管理等，政府需要出臺專門指導意見。

全面建成多層次社會保障體系，是提高保障和改善民生水平的重大舉措。各級黨委和政府要將其擺在更加突出的位置，加強組織領導，加大財政投入，盡力而為、量力而行，讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民。各級人力資源和社會保障部門要勇于擔當，盡職盡責，加強與相關部門的協同配合。要加強政策解讀和宣傳引導，讓全社會更加熟悉、更好理解和支持社會保障政策，認真履行義務，共同促進社會保障事業健康協調可持續發展。

（作者系江蘇省社會科學院社會學研究所副所長、研究員）

責任編輯：劉志剛