高校制度建設(shè)的探索與實(shí)踐

李佑成

[摘 要] 教育部2018年工作要點(diǎn)提出，建設(shè)中國特色、世界水平高等教育質(zhì)量文化。高等教育質(zhì)量文化是一種潛在內(nèi)涵標(biāo)識(shí)，需要外在制度加以承載外化。高校制度建設(shè)是高等教育質(zhì)量文化提升的切實(shí)保障，更是高校依法治校的本質(zhì)要求、內(nèi)涵發(fā)展的根本保證。高校制度建設(shè)須遵循合法、人本、民主、持續(xù)等四項(xiàng)基本原則，須規(guī)范醞釀、起草、審查、表決、宣傳、解釋等六大基本程序。

[關(guān)鍵詞] 高校；制度建設(shè)；原則；程序；實(shí)踐

[中圖分類號(hào)]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 1008-2549（2018） 06-0004-02

一 高校為何推進(jìn)制度建設(shè)

制度建設(shè)是依法治校的本質(zhì)要求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：大力推進(jìn)依法治校，學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（教政法[2012]9號(hào)）進(jìn)一步提出：推進(jìn)依法治是學(xué)校適應(yīng)加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家要求，發(fā)揮法治在學(xué)校管理中的重要作用，提高學(xué)校治理法治化、科學(xué)化水平的客觀需要；是深化教育體制改革，推進(jìn)政校分開、管辦分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的內(nèi)在要求；是適應(yīng)教育發(fā)展新形勢(shì)，提高管理水平與效益，維護(hù)學(xué)校、教師、學(xué)生各方合法權(quán)益，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。而高校推進(jìn)制度建設(shè)正是實(shí)施依法辦學(xué)，健全現(xiàn)代大學(xué)制度，提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的應(yīng)然路徑。

制度建設(shè)是內(nèi)涵發(fā)展的根本保證。體制機(jī)制改革創(chuàng)新是高校提高教育教學(xué)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和基本途徑，而高校推進(jìn)制度建設(shè)正是其體制機(jī)制改革創(chuàng)新的根本所在。高校體制機(jī)制改革創(chuàng)新不僅需要國家宏觀層面的外部管理體制改革，更需要各高校微觀層面的內(nèi)部管理體制改革。高校內(nèi)部管理體制改革主要涉及政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等四種權(quán)力之間的融合制衡問題。如何根本解決這四種權(quán)力的相對(duì)融合與相對(duì)制衡，只能依賴于制度的建設(shè)效能與執(zhí)行效能。

二 高校如何推進(jìn)制度建設(shè)

（一）遵循基本原則

1 合法原則

我國《立法法》規(guī)定，法律規(guī)范的效力等級(jí)依次為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章，下位法不得與上位法相抵觸，但在一定行政區(qū)域內(nèi)都具有普遍性的法律效力。高等學(xué)校制度雖然不是法，但是法的延伸與補(bǔ)充。所以高校制度建設(shè)中的起草、審查、執(zhí)行等均不能與我國憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章相抵觸，特別是高校制度的內(nèi)容不能違背重管理活動(dòng)中的各類法律關(guān)系。

2 人本原則

師生的成人成才成業(yè)是高校的根本價(jià)值追求，高校制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)其根本價(jià)值追求的關(guān)鍵性路徑，在實(shí)施這一關(guān)鍵性路徑中，時(shí)時(shí)處處均要體現(xiàn)對(duì)師生的“人文關(guān)懷”“人性關(guān)愛”，不能將師生被動(dòng)套進(jìn)制度的“籠子”，而是將師生主動(dòng)請(qǐng)出制度的“籠子”，在最大程度上實(shí)現(xiàn)制度給師生帶來的“紅利”。

3 民主原則

羅爾斯認(rèn)為，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，不管它們?nèi)绾斡行屎蜅l理，只要它們不正義，就必須加以改革和廢除。高校制度建設(shè)的過程就是追求正義、釋放正義的過程，更是體現(xiàn)民主、釋放民主的過程。這種民主體現(xiàn)在制度醞釀的集思廣益、制度起草的群策權(quán)力、制度審查的全員參與、制度執(zhí)行的自覺內(nèi)化等方面。

4 持續(xù)原則

人們對(duì)事物認(rèn)識(shí)的滯后性決定了制度的相對(duì)穩(wěn)定性與相對(duì)持續(xù)性。校內(nèi)外辦學(xué)環(huán)境、辦學(xué)資源、辦學(xué)內(nèi)容的動(dòng)態(tài)變化需要高校制度建設(shè)堅(jiān)持靜態(tài)固化與動(dòng)態(tài)調(diào)整、短期穩(wěn)定與長期變化相統(tǒng)一，適時(shí)根據(jù)學(xué)校及其師生所面臨的新情況、新問題、新需求，持續(xù)不斷地訂立、修改、廢除有關(guān)制度，進(jìn)而保證高校制度建設(shè)始終充分體現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）規(guī)范基本程序

1 醞釀

高校制度建設(shè)的醞釀主要源于四種情形，一是學(xué)校對(duì)表行政法規(guī)或地方性法規(guī)而需發(fā)布的制度，如黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則等；二是校領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)學(xué)校或所主持（分管）的工作實(shí)際而提出發(fā)布的制度，如校院兩級(jí)管理體制實(shí)施辦法等；三是處室（院部）對(duì)表各級(jí)部門規(guī)章而需發(fā)布的制度，如國有資產(chǎn)管理辦法等；四是為解決某一類具體問題而需發(fā)布的制度，如實(shí)驗(yàn)教學(xué)管理辦法等。

2 起草

有關(guān)處室（院部）根據(jù)醞釀結(jié)果，在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、聽取意見基礎(chǔ)上安排專人著手起草相應(yīng)制度。其中聽取意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，特別是所起草制度直接涉及師生員工或其他組織切身利益，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)外廣泛公布，全方位征求合理意見。

3 審查

制度審查部門對(duì)擬提交會(huì)議表決的制度需進(jìn)行形式、內(nèi)容、合法等三方面的審查。形式審查主要審查制度文本結(jié)構(gòu)的完整性、文字表達(dá)的規(guī)范性等，內(nèi)容審查主要審查制度責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一性、流程運(yùn)行的科學(xué)性等，合法審查主要審查制度責(zé)權(quán)利的合法性、獎(jiǎng)懲的合法性等。

4 表決

制度審查部門將已通過審查的制度形成草案后按有關(guān)規(guī)定向黨委會(huì)或校長辦公會(huì)提交制度審議議題，由會(huì)議集體表決通過。集體表決未通過的制度需要制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)再協(xié)調(diào)、再研討、再認(rèn)識(shí)。

5 宣傳

宣傳是提升制度實(shí)施效能的第一溫床。制度發(fā)布后，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一定平臺(tái)予以宣傳。主要通過制度宣講會(huì)、教職工學(xué)習(xí)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)推介等平臺(tái)大力宣傳有關(guān)制度，讓有關(guān)制度真正入腦入心，提升師生員工制度建設(shè)的知曉率、惠及率。

6 解釋

制度起草主體與制度執(zhí)行客體并非對(duì)應(yīng)關(guān)系，起草主體意圖與制度執(zhí)行客體往往不能無縫對(duì)接，即在制度執(zhí)行中很容易產(chǎn)生起草主體無法預(yù)設(shè)的具體問題，這些具體問題需要由制度起草部門（院部）負(fù)責(zé)解釋，制度解釋同制度本身具有同等效力。

（三）強(qiáng)化基本監(jiān)督

1 高校人員的監(jiān)督

高校人員指全體師生，高校任何一項(xiàng)制度都涉及全體師生的根本權(quán)益，而保障全體師生的根本權(quán)益是高校制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此，高校任何一項(xiàng)制度的生成與執(zhí)行過程，均要自覺接受全體師生的民主監(jiān)督。

2 高校機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

高校機(jī)構(gòu)指紀(jì)檢監(jiān)察部門，對(duì)制度起草執(zhí)行過程予以全程監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察部門的重要職能，紀(jì)檢監(jiān)察部門不僅要對(duì)制度建設(shè)基本程序強(qiáng)加監(jiān)督，特別是要加大對(duì)制度執(zhí)行中的違規(guī)行為的查處力度，堅(jiān)決防止制度執(zhí)行中的疏通、變通行為，堅(jiān)決杜絕制度“稻草人”現(xiàn)象。

三 高校推進(jìn)制度建設(shè)實(shí)踐

（一）謀劃設(shè)計(jì)是前提

鄧小平指出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”湖南醫(yī)藥學(xué)院黨委將2016年確定為制度建設(shè)年，制定《規(guī)章制度建設(shè)工作條例》《規(guī)章制度審查流程》，編印《規(guī)章制度送審單》，印發(fā)《制度建設(shè)體系目錄》，該體系目錄將制度劃分為根本制度、基本制度、具體制度三個(gè)層級(jí)共計(jì)298項(xiàng)，明確各項(xiàng)制度具體名稱、當(dāng)前狀態(tài)、起草部門、審查時(shí)間、審定會(huì)議。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵

湖南醫(yī)藥學(xué)院黨委將制度建設(shè)作為“一把手工程”來抓，成立由黨委書記、校長任組長，黨委副書記任常務(wù)副組長，有關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)任副組長的規(guī)章制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)工作，牽頭審查學(xué)校根本制度和基本制度。制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組每學(xué)期召開一次專題會(huì)議，就制度建設(shè)中的基本問題或重要問題予以研討商榷，統(tǒng)一思想形成共識(shí)，為會(huì)議審定掃清認(rèn)識(shí)上或技術(shù)上的各類障礙。黨政辦公室負(fù)責(zé)規(guī)章制度建設(shè)工作的日常事務(wù)，由政策研究室專人負(fù)責(zé)規(guī)章制度的校核及審查工作，從制度建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)上給予充分保障。

（三）執(zhí)行落地是根本

謀劃變現(xiàn)實(shí)，根本在執(zhí)行。《規(guī)章制度建設(shè)工作條例》中明確提出，建立制度建設(shè)激勵(lì)與問責(zé)機(jī)制，對(duì)制度建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)與管理不力的部門、院部黨政負(fù)責(zé)人按照《領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制實(shí)施辦法》予以問責(zé)，有效遏制制度建設(shè)中的本位主義、甩手主義、經(jīng)驗(yàn)主義等現(xiàn)象，倡導(dǎo)營造“制度就是生產(chǎn)力”“執(zhí)行制度就是執(zhí)行效能”意識(shí)與氛圍，使“執(zhí)行到位、落地生根”成為學(xué)校的文化品格和實(shí)踐氣質(zhì)，切實(shí)推動(dòng)制度建設(shè)從文本到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化、從目標(biāo)到步驟的細(xì)化、從問題到行動(dòng)的深化、從制度到文化的內(nèi)化。

（四）反饋修訂是保障

檢驗(yàn)制度建設(shè)效能的唯一標(biāo)準(zhǔn)是制度實(shí)踐。制度實(shí)踐的過程就是制度分析與評(píng)價(jià)的過程，更是制度反饋與修訂的過程。制度反饋與修訂需要對(duì)制度建設(shè)過程做出事實(shí)判斷與價(jià)值判斷，需要對(duì)制度本身的內(nèi)涵與外延、內(nèi)涵與外延的適切性、內(nèi)涵外延與管理服務(wù)實(shí)踐的匹配度融合度等問題一一做出考量，這種考量是制度建設(shè)持續(xù)運(yùn)行久久發(fā)力的根本保障。湖南醫(yī)藥學(xué)院正是以2017年度湖南省現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)立項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)為契機(jī)，以章程實(shí)施機(jī)制建設(shè)為引領(lǐng)，緊咬“雙一流”建設(shè)目標(biāo)，緊扣黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制實(shí)施細(xì)則，通過“存、廢、改、并、立、釋”，全方位反饋與修訂，系統(tǒng)梳理學(xué)校規(guī)章制度，逐步理清學(xué)校管理服務(wù)過程中的各種責(zé)權(quán)利關(guān)系，有效解決現(xiàn)行制度缺失和體制機(jī)制障礙等突出問題，著力強(qiáng)化校院兩級(jí)管理、學(xué)術(shù)管理、民主管理、社會(huì)參與、師生權(quán)益保護(hù)、法治工作等各類機(jī)制建設(shè)，確保學(xué)校規(guī)章制度的合法性、合理性、有效性、可操作性、適切性、匹配性，形成了健全、規(guī)范、統(tǒng)一的湖南醫(yī)藥學(xué)院特色制度體系。