精準施策視角下的精準扶貧對象篩選

曹原豪

【摘 要】當前中國經濟社會進入新常態(tài)，為了加快落實國家“精準扶貧”政策，解決精準扶貧中對象識別篩選的問題，本文綜合運用理論分析與實證分析相結合，對國內外貧困的概念和識別標準進行了梳理，對我國現(xiàn)行扶貧政策進行了匯總和整理，并指出了目前精準識別所面臨的數(shù)據(jù)和識別方法上的現(xiàn)狀和困難，最后提出了如整合統(tǒng)計數(shù)據(jù)、建立多維識別體系等針對這些問題的精準施策的相關政策建議。

【關鍵詞】精準扶貧；精準識別；精準施策

一、國內外研究文獻綜述

在較長時期，許多經濟學家根據(jù)收入和支出確定了貧困線。由于收入波動較大，大多數(shù)學者更愿意使用支出。在衡量貧困程度時，一群學者一貫堅持收入-支出貧困標準，因此沒有必要構建多維貧困指數(shù)。但是，實際上很多市場是不完善的或者根本不存在的，而由于公共產品需求的異質性和私人信息等原因，很難找到合理的定價機制，因此，多維貧困的概念被提出。1990年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）創(chuàng)建了人類貧困指數(shù)。2007年，牛津貧困與人類發(fā)展中心（OPHI）的研究人員Alkire和Foster從多維角度確定和匯總了貧困，給出了多維貧困度量的一般模型，后人稱之為A-F模型。A-F方法是最經典的貧困計算方法之一，在國外和我國貧困識別文獻中都有大量的運用。多維貧困測量方法有多種，如生產效率分析中使用距離函數(shù)的效率方法，主成分分析和多重對應分析等統(tǒng)計分析方法。統(tǒng)計分析在構建潛在變量如生存力的權重和度量方面具有一定的優(yōu)勢，但這些建設性的新的指數(shù)性解釋力是有限的，更適合于個體間貧困水平的相互比較。

二、國內現(xiàn)行扶貧政策

（一）精準扶貧的概念

2013年11月，習近平總書記在湘西考察時首次提出了“精準扶貧”，指出“扶貧要實事求是，因地制宜”。2015年1月，習總書記在云南考察，他再次強調要準確幫助窮人，準確擺脫貧困，讓窮人真正受益。“精準扶貧”的內涵是指通過有效識別貧困家庭和人口來提供有針對性的援助。讓真正的貧困家庭實現(xiàn)扶貧，落實科學有效的貧困家庭管理。精準扶貧的最終目的是通過精確瞄準貧困人口投放扶貧資源，不僅從數(shù)字上減少貧困人口，更是要使貧困人口產生內生動力，穩(wěn)定脫離貧困狀態(tài)。

（二）精準識別政策

2011年發(fā)布的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)等共14個片區(qū)劃為主要扶貧戰(zhàn)場?？傮w來看：14個片區(qū)的集中連片特征突出，多位于我國的高原地區(qū)、山地丘陵區(qū)。2015年與中央簽訂脫貧攻堅責任書的22個省區(qū)大多出臺了“1+N”精準脫貧系列文件，即一個全面推進脫貧攻堅的文件，加上若干個配套文件。在這些系列政策的引導下，各省區(qū)結合具體的扶貧開發(fā)實踐先后探索出具有地方特色的精準識別方法，并形成了相應的工作機制。

三、精準識別面臨的問題

（一）人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)不精準

人口頻繁流動、統(tǒng)計數(shù)據(jù)停滯等問題主要體現(xiàn)在人口數(shù)據(jù)與實際人口不一致。以人群為基礎的數(shù)據(jù)不準確將給準確識別帶來巨大挑戰(zhàn)。如果在早期家庭訪問過程中無法準確把握家庭的實際人口數(shù)據(jù)，那么在推行扶貧的后期階段就會面臨很多問題。例如，在異地扶貧的總體實施中，補貼資金按戶數(shù)計算。但是，各部門提供的人口信息和實際人口信息存在一定程度的不準確。如果無法準確計算出家庭的實際人口信息，那么在考慮補貼時將會陷入困境

（二）識別方法不健全

目前，中國已基于收入貧困線建立了貧困識別系統(tǒng)，但據(jù)調查，絕大部分收入貧困線標準僅在省級扶貧部門層面?？h（區(qū)）以下的大部分單位仍然根據(jù)自身發(fā)展情況制定一套標準，實施過程中會出現(xiàn)或多或少的問題。例如，在一些地方，貧困家庭的識別采用的是參加勞動的標準體系，具體為：家庭教育程度低，無法參加勞動；在學前教育或義務教育中有兩個以上的孩子。對這一識別標準的分析表明，它只能用于特定地區(qū)或某些條件下。

（三）貧困程度難以判定

很多指標僅通過“是”與“否”、“0”與“1”來進行判斷，這給貧困程度的判定帶來了很大的限制。雖然一些地區(qū)嚴格按照上級規(guī)定，采取收入貧困線標準進行貧困戶識別，也能按照規(guī)定的操作規(guī)程確定扶貧對象，但對于家庭人均收入接近規(guī)定標準的家庭，如何識別已成為相關地區(qū)最大矛盾。同時，多維貧困指標構建的關鍵在于權重的確定。在計算多維貧困指數(shù)時，各指標權重的確定相當重要。在多維貧困指標的分析中，權重調整會大大影響指標的比重。在近期關于構建多維指數(shù)的文獻中，各項指標的權重已成為當務之急。

四、精準施策政策建議

（一）建立多維貧困識別體系

對于扶貧對象篩選，不論是對于定性的分析和定量的分析方法，最為重要的是“貧困維度的選擇”，而且這在精準扶貧的概念基礎下尤為重要。指標不僅要能客觀反映特定國家或地區(qū)的多維貧困狀況，還要是能便于相互間比較的通用指標，與此同時，各項指標之間不能有明顯的相關性。著名的人類發(fā)展指數(shù)由三個維度組成：人均國內生產總值，預期壽命和教育水平。在多維貧困的維度選擇中，除了最基本的收入或支出之外，通常還要考慮住房，教育，健康和環(huán)境。在現(xiàn)代文明社會中，就業(yè)、人身安全和心理等主觀利益也是人們的考慮因素。因此，精準識別首先要做到的是建立起科學合理、行之有效的特定區(qū)域貧困指標。

（二）因地制宜，確立指標權重

對于權重的設定，按照精準扶貧的定義和內涵，各項指標針對不同的地區(qū)也要有不同的占比，對于比例的確定可以通過參與式評估、頻率分析法進行測度，參與式評估法需要通過兩步來確定指標體系，第一步是通過相關文獻以及以往對貧困的研究經驗，結合當?shù)厍闆r來確定指標體系。此外，村級貧困識別指標應更多地關注社會福利、公共服務等方面的信息；同時自然環(huán)境方面的指標對貧困的影響顯著，在村級貧困識別與測量中應該給予充分地重視。第二步就是參與式村級貧困識別與測量應該體現(xiàn)參與式這一過程，應把縣級、鄉(xiāng)級和村級的官員集中，確定出哪些指標是該村影響其扶貧開發(fā)最關鍵的和最敏感的指標，按照不同職位不同權重的方式進行投票表決，最后確定出該村級貧困識別與測量的指標體系、權重模型。i

注釋：

i 錢樂毅.基于GIS的多尺度多維貧困識別[D].北京：首都師范大學.