從央行國庫視角看中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是現代財政制度改革的重要內容，是推進國家治理能力的客觀需要。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，2016年國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發[2016]49號)。這充分體現了國家治理理念的轉變，對中央與地方財政事權和支出責任劃分改革具有十分重要的意義。在此背景下，思考改革對央行國庫履職的新要求，從而更好地發揮央行國庫的職能和作用無疑具有深刻的現實意義。

一、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的背景及主要內容

從財政事權和支出責任劃分的改革歷程看，改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財政體制的變化，事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第一次提出“事權”的概念，提出“把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”，并提出分稅制要堅持“財權與事權相匹配”的原則。

在新的形勢下，財政事權和支出責任劃分與推進財稅改革和國家治理現代化要求相比，越來越不適應。主要表現在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；五是有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高。

表1　　　　2010年至2016年全國財政一般預算收支及中央、>地方收支占比情況　單位：億元、%

數據來源：國家統計局

注：該表中中央、地方財政一般預算收入均指本級收入。

通過表1中央、地方一般預算收支占比情況可以清晰反映出：地方財政收支缺口較大，以2016年為例，地方財政一般預算收入與支出分別占比54.66%和85.40%，即地方政府拿著54.66%的財政收入，卻承擔著85.40%的財政事權，中央與地方之間財政事權和支出責任劃分不合理、不科學。鑒于上述諸多不適應的突出表現，2016年8月國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號，以下簡稱《指導意見》)，對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。改革的主要內容可以概括為：科學合理劃分財政事權是前提；完善支出責任劃分是保障；堅持法治化、規范化道路是必然要求。

二、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革對央行經理國庫的影響

(一)國庫外部履職環境發生了新變化

隨著黨的十八大以來對中央與地方財權、事權改革的穩步推進和新一輪財稅體制改革的逐步加快，央行國庫部門尤其是地方國庫部門作為政府財政預算管理的重要組成部分，對其履職過程中的各個方面必然提出更高的要求，其履職環境也必然發生新的變化。隨著改革的深入推進，央行國庫部門作為財政政策和貨幣政策的橋梁，處于預算收支的第一線，央行國庫要全面、準確地理解和把握改革成果賦予人民銀行國庫部門的新職責，依法履職，規范國庫管理，提高國庫核算的水平和效率，不斷加強與政府尤其財稅部門交流和協作，從而承擔起為中央與地方財權、事權改革提供決策參考、管理支持的重任，為中國經濟的快速、穩定、健康發展提供有力的保證。

(二)對國庫履行監督管理職責提出了新要求

根據《指導意見》的要求，地方要按法律法規嚴格履行支出責任，上級財政撥付的一般性轉移支付資金的使用及地方政府債務發行也要受到嚴格考核。隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革成果的實施，財政預算管理體系更加規范、合理，財政事權和支出責任劃分逐漸明晰，人民銀行國庫部門對各類國庫資金事中監督職責更加緊迫，對國庫資金風險防范提出更高的要求。但是目前國庫監督還存在監督手段匱乏，以“拒絕辦理”為主要手段，缺乏其他“抓手”監督方式以手工監督為主，監督效率較低；基層國庫對財政預算管理缺乏深入研究，對預算資金管理政策吃不透、摸不準，監督起來底氣不足，國庫監督的現狀與改革發展的形勢不相適應。

(三)對現行國庫單一賬戶制度帶來新挑戰

現行國庫單一賬戶體系包括開設在人民銀行的國庫存款賬戶(即通常所說的國庫單一賬戶)，開設在銀行業金融機構的財政和預算單位的基本賬戶和零余額賬戶以及財政專戶等，具有明顯的過渡性質，并非真正意義上的國庫單一賬戶，國庫單一賬戶不單一的現狀必然導致資金分散存放，即一部分財政收入、支出游離于國庫單一賬戶之外，分散在多家銀行業金融機構，客觀上造成財政收入與支出難以準確統計，而中央與地方財政事權和支出責任劃分改革要求準確統計、量化分析財政收支存情況。在此基礎上，科學劃分中央與地方財政事權和支出責任，并對財政收支存情況進行全面、動態、準確的監測考核，現行國庫單一賬戶制度還不能完全滿足上述需求。

(四)對國庫的增值業務指明了新方向

中央與地方財政事權和支出責任劃分改革對財政收支監督和財政支出績效評價提出了新要求，對人民銀行國庫部門其實是一種更高的、更深化的履職增值服務要求。因此，人民銀行在國庫“十三五規劃”基礎上，全面構建現代化新型國庫建設中，應積極關注以下方面：完善國庫自身監管體系，加強國庫事中監督職責，依法履行國庫對財政資金的監督職能；在中央國庫現金管理經驗成果的基礎上，積極探索省級以下國庫現金管理，提升財政資金價值和使用效率；研究財政支出績效評價，探索建立財政支出績效評價體系，提高財政預算管理效率。

三、改革對央行國庫業務發展的建議和思考

(一)高度關注財政事權改革，積極推進國庫行政審批事項改革

一是國庫部門要做好實時跟蹤財政事權和支出責任劃分改革進展情況。對照國務院《意見》中改革進度時間安排表，實時跟蹤關注中央與地方財政事權和支出責任劃分改革進程，在新的履職環境下，積極做好國庫本職工作。

二是隨著“十二五”期間營改增的全面推開，營業稅已不復存在，無論是地方主體稅種還是地方財政收支，都將面臨極大沖擊。要建立與改革相適應的地方支出責任體系，必須重建地方主體稅種以及地方稅制體系，從源頭上解決地方財力不足的問題。國庫部門應積極參與到構建完整的地方稅制體系工作中，主動與財稅部門交流和協作，以滿足人民群眾對公共服務的需求為目標。

(二)完善國庫信息系統的功能，實現國庫監督由人控向機控轉變

一是充分發揮國庫信息化系統的優勢，建立由國庫部門牽頭，相關部門參與的數據平臺，實現預算收支信息數據的共享，以便國庫及相關部門及時了解收支結構，切實發揮國庫的促進和監督作用。

二是加強國庫信息化系統對預算執行過程的監督與控制職能。加快二代TIPS系統和國庫監管子系統的建設，實現對國庫收支業務流程的每個環節的監控，以便國庫及時掌握預算執行情況，發揮國庫的監督作用。

(三)加強財政專戶及非稅收入收繳管理，積極拓展國庫單一賬戶體系覆蓋范圍

一是充分利用人民銀行賬戶管理的資源優勢，加強對財政專戶開設、變更的監管，下大氣力全面徹底清理整頓各類財政專戶，大幅減少專戶數量和資金數額，并對專戶資金實行動態監控，盡快將所有財政資金全部納入 “國庫單一賬戶”集中管理，實現財政資金全過程的透明化運行。

二是充分利用現代化支付系統的功能優勢，逐步實現人民銀行國庫部門直接辦理直接支付業務，積極推行非稅收入電子繳庫，最終實現非稅收入直接繳入國庫，拓展國庫集中收付業務覆蓋面，消除預算資金在財政和商業銀行中間的滯留。

(四)切實發揮國庫統計分析決策參考作用

一是積極發揮國庫在預算管理中的“智庫”優勢。國庫作為聯系中央銀行、財政、稅務和銀行業金融機構的橋梁，要充分利用能夠得到的各類數據信息，結合國庫工作中發現的問題，開展改革相關的專項調研。

二是深入開展國庫統計分析，動態反映改革階段性成果。財權、事權改革最主要的部分是稅收體系調整和各級政府事權和支出責任劃分，反映改革成果的信息會第一時間在國庫統計數據中體現出來，分析各個階段改革措施對各級財政收支和地方經濟的影響，客觀評價改革的進展情況，深入剖析階段性改革中存在的問題，并提出對下一步改革的合理化建議，充分發揮國庫統計分析的反映職能，以促進財政事權改革和支出責任劃分改革的順利實施。

(中國人民銀行西安分行，陜西西安710075)