PPP模式供給公共產品及相關風險研究

一、相關概念

PPP模式，是Public Private Partnership的英文縮寫，也叫政府和社會資本合作，指的是政府或公共部門為提高公共產品供給效率和服務質量，與私人部門共同組成SPV，利用雙方各自優勢，通過股權合作、購買服務或特許經營等形式，形成目標一致的伙伴合作關系，并簽訂合同來約定各方的權責，以確保項目的順利實施，最終實現“1+1>2”的結果。這一模式最早是于1970年左右在英國興起的公共產品和服務供應模式，因這種模式融合了政府和私人組織各方在資金、技術、管理等方面的優勢，此后在歐洲和北美地區、澳大利亞等國家不斷發展演變，并形成了目前比較成熟的發展模式。具體的講，廣義的PPP模式指的是在協作過程中，政府部門充分利用私人部門所掌握的資源、技術和管理經驗等方面的優勢參與公共產品和服務供給而建立的各種合作關系，最終目的是為了實現雙贏甚至多贏。狹義PPP模式指的是政府部門與私人部門共同組建項目公司，憑借項目有效引入社會資本參與，共同設計開發，強調風險的最佳應對和分擔。

PPP模式的三個重要特點：合作伙伴、風險共擔和利益共享。PPP模式的前提條件是參與方是擁有共同目標的平等合作伙伴關系；同時，在項目執行過程中考慮將相關風險妥善分擔，即政府部門應主動承擔起如政策法律等方面的風險，私人部門則承擔相關的開發建設、運營管理風險；對于一些不可抗因素，則由雙方協商共擔。通過這樣的風險最優分擔，合作各方承擔己方最適合也最善于應對的風險，保證項目成本的最小化。私人部門作為市場經濟主體，總是追求利潤的最大化；而公共部門則謀求公共福利水平的最優，介于此，PPP模式中政府部門與私人部門除了要滿足項目要求的社會需求外，還應考慮到私人部門能夠擁有相對穩定可觀的投資回報，這是不容忽視的。

二、理論依據

公共選擇理論。政府和市場是市場經濟條件下資源配置的兩種不同手段，但是由于市場的逐利性，有時會造成失靈現象；反過來，作為政治市場主體的政府機構的低效率和自我擴張行為，有時也存在“政府失靈”現象。公共選擇理論對我們引入PPP做出了最好的解釋，在一定程度上，我們需要政府與市場合作，以平等、公平、利益共享的方式進行合作，為社會大眾提供更高質量、更有效率的公共產品和服務。

公共產品理論。薩繆爾森認為如果一個人消費這種物品或勞務并不會影響其他人的消費，并且不會導致別人對這種物品或勞務消費的減少，那么它就是所謂的公共產品，與之相對應的就是私人產品。由此可見，公共產品與私人產品的不同主要體現在：消費的非競爭性、效用的不可分割性和受益的非排他性。生活中，某些像醫療和衛生這類私人物品并不代表只能由社會部門提供，同理，公共物品也不是說必須由政府部門生產，這就是我們提出PPP的意義所在，PPP項目涉及的公共交通、醫療教育等部分領域屬于公共產品和服務，理論上應該由政府提供，政府對市場失效領域的介入，目的是更好地服務于市場，這也是其職責所在。

委托—代理理論。現代契約理論認為在確保效用不變的前提下，給出行為約束，最大限度地減少交易費用，從而達到效益的最大化。在PPP模式中，契約的重要性不言而喻，因為PPP模式涉及到政府與部門私人部門的合作關系，政府作為項目的發起者和監管者，通過特許經營權等方式將一般公共服務項目委托給企業或社會資本，這個過程中存在一個顯著的博弈：私人部門能在保證質量的前提下盡早完工是政府部門的不變期望，同時希望實現社會福利的最大化；企業則是盡量壓縮成本以實現自身利益的最大化。在這個合作過程中就需要確定一個合理的利潤水平和激勵機制，來避免相關問題發生，實現雙贏。

物有所值(VFM)理論。VFM(Value for Money)要求PPP項目在滿足公共需求的前提下，充分考慮項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估(可行性、合理性、可完成性)和定量評估(公共部門比較值)。VFM是PPP模式的核心思想且貫通于整個項目期，除了考慮項目的價格和質量因素外，還需要結合項目執行過程中各參與方對資源的利用效率高低以及整體目標實現程度如何、不確定風險的分擔設計機制和未來運行效果等諸多因素進行定性分析和定量分析，才能做出項目的綜合評價。

三、PPP與傳統融資模式的區別和聯系

隨著PPP在國內外各領域的演變，其內涵也在不斷豐富。狹義的PPP模式根據其特定的性質、類別、所有權以及私人部門參與度的不同分為 BT、BOT、BTO、BOO、DB、DBFO、PFI、TOT、ROT等子類別模式，且不同的類別模式有著不同的含義和優缺點，接下來，我們著重分析比較PPP子分類下的BOT、BT、TOT三種不同模式的適用范圍和優缺點：

表1　PPP模式中BOT、BT和TOT間的比較

四、PPP項目主要風險及典型案例

PPP項目在實際執行過程中面臨著諸多不確定性因素，這些因素使得項目風險不容易完全規避，在操作執行過程中有時難免會產生一些問題。通過分析和梳理我國近些年來PPP項目失敗的經典案例，筆者對PPP項目存在的主要風險進行了歸納。

表2　我國PPP項目部分失敗案例及主要風險

五、相關建議和對策

PPP模式的推行，有效地促進了政府觀念的轉變，發揮了市場的資源配置作用，有利于經濟新常態背景下的產業結構的轉型升級和深化供給側結構改革。但是，當前我國PPP領域的研究還尚不成熟，缺乏經驗，針對前文案例中出現的主要風險和問題，本文有以下幾點建議：

1.健全和完善相應的法律和政策體系。當前我國PPP項目的運作主要依靠政府各部委下發的若干條例作為支撐，而國家法律層面的權威和系統支持不足，同時建議全國人大及時對現行涉及PPP項目管理的法規進行調整，使之邏輯相通。特別需要注意的是要明確PPP項目中各合作主體之間的職責關系和權利義務，明確標準體系，覆蓋PPP項目的整個過程，還應注意的是政府部門之間(特別是財政部和發改委)應該協調溝通，對各部門制定的相互不一致的政策文件應該完善或直接清理，保證PPP項目的順利開展。

2.轉變角色定位，強化政府部門的契約精神。在PPP項目的合作關系中，私人部門的地位處于相對弱勢，政府部門的角色更應由主導轉變為引導、協作，減少在PPP項目中的不必要干預，以充分激發市場活力。同時，政府部門絕不能倚仗自身的公權地位，而將本應自己承擔的風險毫無責任地轉移給私人部門，更應注重契約精神、合作精神；同時要保證已出臺政策法規的延續性和穩定性，避免因政府人事換屆而毀約失信狀況的發生，提高政府公信力，確保項目可持續運營并減少私人部門的損失。

3.努力探索科學合理的公共服務監督監管體系。政府推行PPP的目的之一是通過引進私人部門在經營管理方面的理念和技術，促進社會公共產品供給質量保證和服務水平的提升。同時，為保證長期為社會提供高質量的產品和服務，加強監管成為必不可少的重要環節。應該努力探索建立包括合同約束、政府監管和社會監督于一體的全方位監督體系，以監管評價體系來倒逼公共部門服務質量提升。

4.積極搭建融資平臺。首先要對好的PPP項目，政府對項目公司實行貼息、擔保及其他方式的融資政策支持；其次，要科學合理地拓寬投融資渠道，適當打造區域創新性投融資平臺，有效吸引社會資本投入。通過建立PPP專項基金，加大財政專項資金的使用，多渠道引入資本，最大程度上降低企業投融資成本，保障PPP項目參與各方實現多贏。

5.注重風險識別和分擔。合理的風險分擔要充分考慮雙方的優勢和偏好，建議私人部門結合自身特點承擔相應的設計、建設、營運、財務等風險；政府部門主動承擔起職責范圍內相應的政策法規等方面的風險。一方面，政府部門在對PPP項目決策前，要綜合考慮項目經濟、社會、生態方面等因素，并對這些因素進行評估，預估項目實施中可能存在的潛在危險，并制定風險均攤體制，針對可能發生的風險提供妥善的解決辦法，此外還需要對項目風險估值的相關方法進行深入系統研究，特別是要對潛在風險進行定量描述，并盡可能的做出精確的成本估算和有效預測，盡量防止財政困境現象的出現；另一方面，私人部門對項目實施過程中可能出現的相應風險的認識與防范也相當重要，只有對項目中潛在的風險進行識別并妥善解決，才能保證PPP項目成功開展。

6.成立PPP專職機構，培養專業化人才。我國目前的PPP項目主要是由掛靠在財政部下的PPP工作領導小組協調，結合PPP模式的巨大潛力，設立專門的PPP日常管理機構將在很大程度上減少機構間因口徑不一帶來的PPP項目協調困難等問題，提高PPP項目的運營效率，使得項目運行風險得到合理分擔。此外，PPP項目的順利實施運營還需要培養既懂經濟、法律、財務知識，還需要掌握工程技術、合同管理及其他專業技能方面的專業型人才。

(西北大學經濟管理學院，陜西西安710127)