普及、優質和均衡應是新時代學前教育發展的核心主題

霍力巖 胡恒波 沙莉 馬赫

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，我國對學前教育的重視程度日益增強，學前教育事業發展取得了長足進步。

但與此同時，學前教育仍然是整個教育體系中最薄弱的環節，學前教育事業發展還有較長的路要走。如，普惠性幼兒園的政策還需要進一步操作化，以切實解決部分最有需要的幼兒能夠人園接受學前教育的問題；在大力推動幼兒園教師隊伍持續增量的同時，應“全面提高幼兒園教師質量，建設一支高素質善保教的教師隊伍”；[1]又如，學前教育事業發展的不均衡不充分問題仍然存在，“有質量的均衡”甚至“高質量的均衡”有待進一步推進，等等。

今年《政府工作報告》在對2018年政府工作的建議中提出“發展公平而有質量的教育”“多渠道增加學前教育資源供給”“重視對幼兒教師的關心和培養”“運用互聯網等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強監管”等，指出了新時代學前教育的戰略規劃和著力方向。

在黨的十九大明確提出“辦好學前教育”的愿景下，建立一個普及、優質和均衡的學前教育體系，應該成為新時代我國學前教育事業發展的核心主題。

一、創新學前教育普惠健康發展的體制機制，切實解決好普惠性學前教育政策距離有需要的孩子“還差最后一公里”的問題

普惠性學前教育政策是我國當今和未來相當長一段時間學前教育事業發展的基本政策。該政策受到多方歡迎，普惠性學前教育資源也得到較大程度發展，但仍受到多方面制約，如普惠性學前教育政策的界定不清，部分地方政府出臺相關政策緩慢且適宜性較弱；部分地方政府對普惠性幼兒園設置的認定條件偏離民辦園實際，致使普惠性學前教育政策無法惠及大多數民辦園及有需要的幼兒，等等。所有這些問題均需要“創新學前教育普惠健康發展的體制機制”，方能切實解決好普惠性學前教育政策距離有需要的孩子“還差最后一公里”的問題。

（一）全面厘清普惠性學前教育政策的內涵，并加緊硏制普惠性學前教育的指導標準，為地方政府做好參照并提出最基本的要求

2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出“積極扶持普惠性民辦幼兒園發展”，此后國家頒布的一系列發展學前教育政策均提出了發展普惠性學前教育的明確要求。但中央層面未出臺關于普惠性幼兒園的認定和扶持標準。一些地方政府對什么是普惠性幼兒園，以及如何制定普惠性幼兒園的認定和扶持標準存在困惑，導致部分地方政府未能按時出臺相關政策，或者出臺的相關政策不健全。為解決該問題，可從以下兩方面著手：

首先，需要進一步厘清普惠性學前教育政策的內涵，特別是普惠性幼兒園的性質、地位和在我國學前教育發展中的作用，深人解讀何為普惠性學前教育，特別注意厘清“普惠”與“免費”“義務”等概念的區別，幫助人們形成對普惠性學前教育的正確認識，指導各地清晰認識何為普惠性幼兒園以及如何管理和運營普惠性幼兒園。

其次，需要加緊研制普惠性幼兒園認定和扶持的指導標準，如規定普惠性學前教育的受惠對象，設置普惠性學前教育機構的申請條件，明確普惠性幼兒園應享有的最基本支持力度，加強普惠性幼兒園的質量監管等，從而對地方政府提出基本要求并給予其科學參照，指導幫助各地盡快出臺適宜的政策和實施細則。

（二）地方政府應將吸納中低端民辦園成為普惠性幼兒園作為立足點，合理設定普惠性幼兒園的認定條件，同時利用教育券的發放，以多種形式擴大普惠性政策對園所和幼兒的覆蓋

目前，對普惠性幼兒園收費標準的認定主要參考公辦園標準，有的地方要求收費不高于同類公辦園，有的要求不超過同類公辦園兩倍，這種劃分標準未能很好核算民辦園實際成本，很多民辦園因成本較高難以符合這樣的收費要求。同時，由于地方出臺的認定辦法條件較高，致使能申請成為普惠性幼兒園的民辦園還不是很多，也導致不少民辦園（所）的幼兒不能享受普惠政策。為解決該問題，可從以下三方面著手：

首先，將政策落實重點轉向中低端民辦園。中低端園是民辦園的主體，中端園收費稍高但有辦園資格和一定質量，政府應通過減免租金、降低稅收、提供生均補貼等形式支持其成為普惠性民辦園。低端園雖未達到辦園條件，但收費較低滿足了很多幼兒入入園需求，政府對這類幼兒園應加大投人和治理力度，要求教育、消防、食品安全等部門改進這些幼兒園的安全條件，使其能成為合格幼兒園，并享受普惠政策支持。

其次，合理設定收費標準。收費標準是認定普惠性幼兒園的核心指標，地方政府需要核算中低端民辦園的成本開支，再依據本財年政府可用于普惠性幼兒園建設的經費額度，通過政府投入與民辦園需求相對照，合理擬定普惠性民辦園的收費標準。

最后，擴大受惠幼兒范圍。一些幼兒因為無法進入普惠性幼兒園而失去了普惠政策的支持，地方政府可以采用發放教育券的形式，對沒有入普惠性幼兒園的幼兒給予適當經濟補助，減輕此類幼兒家長的負擔，使每位幼兒都能享受到國家的普惠待遇。

（三）地方政府應通過直接資助與有效減免等渠道加大對普惠性幼兒園的扶持力度，并通過硏制課程體系和系統培訓教師的方式提升普惠性幼兒園的質量水平

目前，我國對普惠性幼兒園的扶持力度還有待進一步提高。如直接經費支持還略顯不夠，不少地方政府沒有明確給予普惠性民辦園多少經費支持；有效減免還有所不足，一些地方新建小區的配套園沒能交付教育部門使用，配套園的房租高，有些園所房租便占據了成本的1/3；質量提升還缺乏關注，不少地方政府要求普惠園按照國家頒布的指導文件開展保教活動，但缺乏具體可操作性的實際指導；教師專業水平還有待提高，不少民辦園持有資格證的教師數量不多，為民辦園教師提供的培訓都比較零碎和不夠系統。

為此，首先應明確政府的經費扶持額度。政府可根據財政預算情況，結合各級別普惠性幼兒園的成本情況，明確提出具體的資助額度，如每月生均補助額度，為普惠性幼兒園發展提供實際支持。

其次應減免民辦園租金。租金是民辦園主要成本壓力之一，政府可以考慮為民辦園提供建園場所，并減免其租金；也可以在小區配套園建設中，加強配套園的統一支配，如果用于開辦普惠園則應減免租金。

再次要研制具有參考性和可操作性的幼兒園課程體系。由于民辦園教師水平普遍不高，中央和地方政府有必要組織專家開發一套具有普適意義的幼兒園課程體系，以更有效指導民辦園教師的保教工作。

最后要加強教師的系統培訓力度。各級政府制訂的幼兒園教師培訓計劃應將民辦園教師納入其中，系統提高民辦園教師的保教水平。

（四）調整傳統的學前教育管理模式，并構建基于普惠性學前教育指數的全方位監督系統，以更有效地推進和完善普惠性學前教育事業的發展

目前，由教育部門牽頭、各部門協調管理學前教育的模式已經影響了普惠性學前教育的發展。該管理模式的最初構想是通過各部門的合作解決學前教育發展問題，但實施中卻面臨一些問題。如一些部門對涉及教育部門的事業重視程度不夠，認為不屬于自己職責范圍，使一些有益措施無法有效推進；此外，普惠性學前教育的發展水平還不夠理想，這與缺乏相應的督導問責體系也有一定關系。

為此，首先要打通政府各部門的管理壁壘。地方政府可以采取單一式的負責制，即由教育部門事先做好計劃，將發展普惠性學前教育應盡的相關事務明確劃分到各部門，再由政府統一指定相關部門執行，從而提高普惠性學前教育政策的執行力度和效度。

其次應研制區域普惠性學前教育發展指數。中央和地方需要將該指數作為衡量地區普惠性學前教育發展的硬性考核指標，并將考核結果納人政府的業績評估中，推進各級政府重視和大力發展普惠性學前教育。

再次要構建以第三方機構為主導的多方評估系統。普惠性學前教育指數評估需要由科學的機構來承擔。應邀請相關專家、政府人員、園長、教師、家長等代表成立獨立評估組織，同時要制定相關考核手冊，系統發揮好獨立第三方機構公平評估的作用，推動普惠性學前教育政策的不斷落實與完善。

最后要加快《學前教育法》的制定與頒布進程。通過高位階法律規范來明確各級政府和各政府部門在推進普惠性學前教育發展中的權責，為普惠性幼兒園的申請認定、依法辦園、規范管理、督導評估與財政扶持等提供法治保障。

二、合理配置學前教育資源，推動學前教育事業的進一步均衡

近年來，我國學前教育事業正在歷經跨越式發展，但學前教育資源配置仍存在理論定位不準、管理體制不健全、經費投入不足且缺乏穩定機制以及區域、城鄉、園際資源配置不均衡等問題。針對上述問題，需要在以下方面進一步完善。

（一）明確各級政府責任，深化資源配置的行政管理

中央政府應加強對學前教育資源配置的宏觀調控，特別要積極行使宏觀規劃、領導組織、管理協調、質量評價、督導監控的職能。[2]省級政府首先應強化對本省學前教育的總體指導，估算各類幼兒園建設規模與軟硬件設施配備的指標，以指導學前教育的資源配置；其次要明確省內學前兒童生均預算經費的標準，并設立專款適時適當補助學前教育欠發達地區和邊遠落后地區；還要建立動態評價和監管體系，確保中央和省級財政學前教育撥款的規范使用。縣級政府首先應掌握縣域內社會經濟發展水平和學前兒童成長背景，結合本縣學前教育的合理需求規劃學前教育資源配置方案；其次要保證財政性學前教育經費在財政性教育經費中的合理比例，并通過經費引導學前教育的公益性和普惠性發展；對于本縣學前教育資源配置存在的問題，要找出癥結所在，借鑒外縣成功經驗尋找解決之道。

（二）靈活籌措學前教育物質性資源，應對幼兒園園所不足的問題

我國學前教育物力資源面臨資源總量有待擴大和硬件存量供不應求的問題。“全面二孩”政策實施后帶來人口增量的背景下，預計2021年我國學前教育園舍需求量達到最大值31.95萬所時，將有大約10.96萬所的缺口；此后學前教育園舍需求量逐漸回落，到2035年需要23.64萬所時，仍有近2.65萬所的缺口。[3]同時，幼兒園需要配備的玩教具等硬件設施的數量也會水漲船高。因此，我國需要靈活籌措學前教育物質性資源。對于學前教育中物力資源配置問題，首先要酌情增加示范園的分園，逐步以點帶面，鼓勵和支持各類高水平幼兒園興辦分園，盤活優質學前教育資源存量。其次要綜合分析近期新增幼兒的入園問題和后期學前適齡人口的回落可能，既要改擴建閑置中小學校舍為幼兒園以應對當前新增人口對學前教育的學位需求，又要基于科學合理的數據推斷適當新建園所，并為新建園所留出發展余地，使其在放學后、假期中等閑置時段可另作他用，以及可以在未來擴大、縮小規模或轉型。玩教具等硬件資源的配置也應機動靈活。具體來說，要執行同類替換的法則，如以既定資源中同種過剩資源補充匱乏資源；要按照相鄰共享原則，在班際、園際，甚至更大范圍內進行交替使用；還可以依據創造發明原則，改造和拓展已有資源的固有功用。[4]

（三）提高財政性學前教育經費比例，多渠道增加學前教育經費投入

要從源頭上保證足量的教育經費投入。[5]據測算，財政性學前教育經費占比每增加1%，入園率將增加6.261%以上；地方教育經費占比每增加1%，入園率將增加4.217%。[6]因此，必須以強健的政府財政力量為學前教育保駕護航，保證對學前教育經費投入的額度和結構。使新增教育經費向學前教育傾斜，逐步提高學前教育財政性經費在財政性教育經費中的比例，并增設中央級學前教育專項財政補貼以扶持地方學前教育的發展。此外，要建立健全社會捐贈程序和教育融資體系，借助廣大民間資本的投入使學前教育煥發新的生機。政府應鼓勵、支持和引導社會資本進入學前教育領域，如在保證公辦幼兒園辦學質量的前提下，將可支配的剩余資金投入普惠性幼兒園，吸引更多社會資本舉辦幼兒園。

（四）數量與質量雙管齊下，改善幼兒園師資隊伍現狀

針對幼兒園教師數量不足的問題，短期來看，小學教師轉崗、招聘其他教育類專業人才等可以多維度壯大幼兒園教師隊伍；建立動態應急管理機制，通過年度統計報告和政府部門的協調，做到“生（班）增即師增，生（班）減即師減”，避免不必要的師資配備，也防止過低師幼比造成學前教育質量下降。針對幼兒園教師質量不高的問題，短期來看，可以嘗試構建縣域內學前教育優質教師資源共享機制，發揮典型優質教師的示范效應。[7]長期來看，要逐步提高學前教育專業的辦學層次，從起點上強化幼兒園教師的專業能力，同時兼顧對在職教師的專業培訓與績效考核，為幼兒園教師搭建職業高地。并不斷提升幼兒園教師地位、待遇等，提高幼兒園教師的職業吸引力，吸納更多優秀人才進入該領域。

（五）公平為導向，促進學前教育資源區域、城鄉、園際間合理配置

學前教育資源配置的不均衡主要表現在區域差距、城鄉差距、園際差距等方面，因此我國需要以公平為導向，促進學前教育資源區域、城鄉、園際間合理配置。首先，對于社會經濟發展程度不同的地區，在配置學前教育資源時應向欠發達地區適度傾斜，對于區域間與區域內學前教育的發展差距，可通過財政轉移支付等手段維護資源配置的均衡。其次，對于園際差距，一是在公辦園方面，財政經費要適當減少對發展比較穩定、質量比較高的公辦園的投人，加大對直接承辦部門經費供給能力不足又迫切需要經費支持發展的公辦園尤其是偏遠落后地區公辦園的投人，并適當提高收費低廉的優質公辦園的價格水平，給予高端民辦園一定的生存空間；二是在民辦園方面，除直接對口資金支持的普惠性民辦園外，政府可以通過減稅、退稅、稅收抵扣等稅收性優惠政策，保證其他民辦園有充足的發展資金，[8]消減學前教育資源配置中的“馬太效應”。

三、重視幼兒園教師“師德”“師術”與“底蘊”的發展，以提升崗位勝任力促進學前教育的優質

誰站在懵懂狀態的孩子面前，誰蹲在懵懂狀態的孩子中間，誰就決定著孩子的“德行習慣”“精神血脈”和“經歷經驗”也就是說，啟蒙之人是否勝任職業要求或專業要求，對于新時代的學前教育體系構建來說至關重要。而幼兒園教師崗位勝任力的核心——“專業理念與師德”“專業知識和專業能力”與“中華優秀傳統文化素養”均需要經過系統的培養與培訓方能形成。

（一）改革當前幼兒園教師培訓模式中存在的問題，為幼兒園教師提升崗位勝任力提供有效路徑

當前，幼兒園教師培訓存在“針對性不強、內容泛化、方式單一、質量監控薄弱”[9]等問題，阻礙了教師崗位勝任力水平的切實提升。面對這些問題，我國亟待確立學前教育體系與教師發展體系一體化的教師教育立場，形成標準化與人性化結合、普適性與特殊性結合、結構化與路徑化結合的從勝任走向卓越的幼兒園教師培訓系統，切實解決好“師德”（專業理念與師德）、“師術”（專業知識和專業能力）與“底蘊”（中華優秀傳統文化素養）中存在的問題，推進幼兒園教師的“進德”“著色”與“修業”。

其中，重點是要建構分類目標、分層目標、模塊課程、階梯路徑、動態評價一體化的培訓模式。實現“全面提高幼兒園教師質量，建設一支高素質善保教的教師隊伍”的新時代教師隊伍建設目標，必須改革當前幼兒園教師培訓模式中存在的問題，形成“目標分類、標準健全；目標分層、多級評價；目標分類導向、結構化模塊課程設計；目標分層驅動，路徑化階梯課程設計；行動性學習、持續性評價；多主體參與、多樣態評價”的幼兒園教師質量提升與監測評估一體化體系，切實實現幼兒園教師培養培訓的供給側結構性改革，為幼兒園教師提升崗位勝任力提供系統有效的全面和全程支持。

（二）解決“師德”“師術”與“底蘊”缺乏的問題，彰顯幼兒園教師的崗位勝任力水平

解決“師德”“師術”與“底蘊”缺乏問題，是彰顯幼兒園教師崗位勝任力水平的關鍵。

首先，解決“師德”問題，關鍵要加強幼兒園教師師德培訓，確保幼兒園教師能夠“熱愛學前教育事業，具有職業理想，踐行社會主義核心價值體系，履行教師職業道德規范”[10]，學會“關愛幼兒，尊重幼兒人格，富有愛心、責任心、耐心和細心；為人師表，教書育人，自尊自律，做幼兒健康成長的啟蒙者和引路人”。[11]

其次，解決“師術”問題，關鍵要解決幼兒園教師“幼兒研究與支持”能力不足的問題。“研究幼兒”指教師有目的、有計劃地觀察、分析和解釋3-6歲兒童學習與發展的行為表現及其關鍵信息的過程；“支持幼兒”指教師在研究的基礎上有目的、有計劃地支持、引領和促進3-6歲兒童學習與發展的過程；基于“研究幼兒”的發展規律、發展特點和發展水平，“支持幼兒”在適宜的環境和教育條件下快樂而有價值地度過每一天，即為幼兒園教師的“幼兒研究與支持”能力。但是，我國幼兒園教師的“幼兒研究與支持”能力還明顯有待加強，需要在幼兒園教師培訓課程設計中全面融人以“幼兒研究與支持”能力為取向的培訓內容。具體來說，應特別關注幼兒園教師的“幼兒行為觀察、幼兒個體差異研究與支持、幼兒學習研究與支持、幼兒發展評價與激勵”等四項核心的幼兒園教師“幼兒研究與支持”能力；通過“加深專業理解、解決實際問題和提升自身經驗”等模塊設計和路徑設計，引領和促進教師能夠“觀察幼兒行為表現、分析幼兒發展狀況和思考適宜教育策略”；“尊重和分析幼兒的個體差異，支持幼兒的多樣化學習并促進個性化發展”；“研究幼兒的學習特別是學習過程及其內在機制，支持幼兒形成積極的學習態度和良好的學習習慣”；“用發展的眼光看待幼兒，從積極的角度促進幼兒的進一步發展”。

最后，解決“底蘊”問題，關鍵要解決幼兒園教師培訓缺乏中華優秀傳統文化傳承的問題。改革開放以來，我國學前教育在對外學習和借鑒中受益頗豐。但不能回避的是，中國學前教育遭遇了被西方價值觀和西方文化全天候滲透的嚴峻挑戰：一是大量傳播西方價值觀和文化內涵的圖畫書、動畫片充斥于孩子的生活和學習之中。孩子們談話的背后多是西方的價值觀、文化、情境、語匯和想法等；二是我國幼兒園大量使用西方課程模式如蒙臺梭利課程、瑞吉歐課程、華德福課程等，西方哲學、社會學和心理學等成為眾多幼兒園教育教學的理論基礎或課程基礎。缺乏中華文化的學前教育遺失了應有的精神靈魂，幼兒失去了作為中華民族繼承人的文化歸屬感，中國學前教育丟掉了應有的文化之魂。為此，要在幼兒園教師教育課程設計中，增加中華優秀傳統文化以及中華優秀傳統文化如何運用于學前教育的內容，解決幼兒園教師不懂優秀傳統文化，更不會將優秀傳統文化設計進課程與教學的現實問題。應該讓幼兒園教師從根本上理解中華優秀傳統文化的思想理念、傳統美德、人文精神，從中華文化寶庫中獲取靈感、汲取養分和提煉素材，以喚醒、激發、熏染和浸潤等方式促進幼兒對中華優秀傳統文化的傳承，從起點解決好培養什么人、怎樣培養人和為誰培養人等重大問題。

基金項目：本文系國家社會科學基金教育學重點課題“學前教育中長期發展目標及推進策略研究”（課題批準號：AHA160008）的研究成果。

（霍力巖系北京師范大學教育學部教授，博士生導師；胡恒波系北京師范大學教育部博士研究生；沙莉系首都師范大學學前教育學院副教授；馬赫系首都師范大學學前教育學院碩士研究生）

注釋：

[1]中共中央國務院.中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見

EB/OL] [2018-01-20]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/31/content_5262659.htm.

[2]龐麗娟國際學前教育法律研究[M]北京：北京師范大學出版社，2011：363.

[3]楊順光，李玲，張兵娟，殷新。“全面二孩”政策與學前教育資源配置

——基于未來20年適齡人口的預測[J]學前教育研究，2016，（08）：3-13

[4]洪秀敏，馬群“全面二孩”政策與北京市學前教育資源需求J]北京師范大學學報（社會科學版），2017，（01）：22-33

[5]崔世泉，袁連生，田志磊政府在學前教育發展中的作用

——來自經濟學理論和實踐經驗的分析[J]學前教育研究，2011，（05）：3-8+39

[6]黃媛媛，李玲，盧鳴浩體制改革對我國學前教育發展影響的實證分析[J]學前教育研究，2015，（09）：8-16

[7]王曉陽縣域內學前教育優質教師資源共享機制研究[D]渤海大學，2015.

[8]楊莉君學前教育政策法規概論[M]長沙：湖南師范大學出版社，2008：202.

[9]教育部教育部關于深化中小學教師培訓模式改革全面提升培訓質量的指導意見

[EB/OL][2013-05-06].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7034/201305/151910.html.

[11]教育部幼兒園教師專業標準（試行）

[EB/OL][2012-02-10].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6127/201112/127838.html.