全面考量減稅空間

樊軼俠

近年來，我國的減稅降費一直在路上。

在獲得顯著政策成效的同時，我們還須關注，在潛在經濟增速下降與周期性放緩并存的宏觀背景下，在財政收入和公共福利水平不受到顯著影響的條件下，如何探尋進一步減稅空間。

同時，財稅政策需要在減稅、控制債務風險和保障公共福利之間尋找平衡點。

減稅空間壓力

首先，政府一般性支出壓減的空間并不大。經過前些年的壓減，從當前政府一般性支出結構看，繼續壓減空間已不大。

國際比較后發現，我國政府規模不論是從全國整體來看，還是從地方政府來看，“窄口徑”下我國“公務員占人口的比例”基本控制在1%左右；“寬口徑”下，我國“公務人員占勞動年齡人口的比例”基本控制在4%左右，OECD國家政府公務人員占勞動年齡人口比例平均為15%左右。相比其他國家，這其實已經處于一個非常低的水平了，也符合公務人員配置的一般規律。

其次，民生保障擴面提標，支出剛性增長壓力不小。近年來，民生政策提標擴面資金需求不斷增加，各種改革性成本支出有增無減。如新農合和城鎮居民基本醫療保險財政補助標準，從最初啟動時的每人每年40元提高到2016年的420元，財政投入資金增長十多倍。再如2011-2015年，中央財政安排農林水支出3.2萬億元，年均增長15.6%，公共財政資源不斷向農業農村傾斜。

調研發現，中小學生均補助、特困地區營養改善補助提標，困難學生資助擴面等帶來政策性增支；在精準扶貧戰略下，低保、優撫補助提標擴面在“十三五”時期是大方向；還有城鄉居民醫保補助、基本公共衛生服務補助提標等。在地方財政收入增速放緩、盤活存量資金空間不斷縮小的大背景下，各地區中長期收支平衡壓力普遍較大。

最后，債務規模總量擴大尚有空間，但防控難度顯著加大。雖然2015年開始中央對地方存量債務進行大規模債券置換，有效降低了舉債成本，但置換只是把債務期限拉長，其規模受制于債券市場容量，如不能有效提高債務資金使用效率，債務風險的累積在所難免。

社保基金隱性債務風險凸顯，調研中發現部分地區養老保險當年入不敷出。部分地區通過PPP、股權投資基金、政府購買服務等產生的財政承諾尚未完全納入政府債務分析視野。

“去產能”職工安置及社會保障，養老方面的社會福利支出上升以及人口老齡化帶來的儲蓄率下降，都是后續必須考慮到的財政負擔。政府債務負擔率越高，運用赤字政策穩增長來抑制公共風險的作用下降，財政風險上升，意味著越是需要審慎決策。因此，未來一段時期一般公共預算赤字率必須有合理邊界。

拿什么減稅：思路與路徑

在財政平衡的框架下考慮宏觀稅負問題是極其重要的。在國際稅收競爭浪潮下，在供給側結構性改革的背景下，我國減稅降費必須與支出和赤字政策并行不悖，將積極的財政政策與供給側結構性改革有機銜接。

第一，先看總體思路上，要按照“把握好一個核心、處理好兩個關系、做好三個協調”的基本思想，不斷創新財政管理，實施有效政府治理。

“一個核心”是恰當的政府和市場關系。一種理想的、好的政府和市場的關系，應當是有效的政府加有效的市場，二者之間不應是此消彼長的關系，而是一種共生互補的關系。

“兩個關系”是短期與長期的關系、總量與結構的關系。清晰界定財政政策調控的環境和條件，將經濟干預限定在必要的時期和恰當的范圍之內，避免短期政策長期化，力戒調控行為日常化、職能化和固定化。財政赤字的擴大要定一個目標和時點，不必強調年度財政平衡，但要強調周期性的財政平衡，否則赤字就會無限擴大化。

“三個協調”是指宏觀政策相協調、財政政策與財政制度相協調、國內財政政策與國際財政政策相協調。

宏觀政策之間和政策目標之間要相互協調。強化財稅政策與貨幣政策、產業政策、價格政策等的協調配合，規范政府干預領域、范圍、工具、手段、程序和相關操作機制，對政府干預邊界進行必要限制。

在財稅政策諸目標之間，綜合權衡結構調整、環境保護和調節收入分配等方面的改革效果，增強稅負與福利保障之間的關聯性，避免不切實際地擴面、提標。財政政策的靈活性與財政制度的穩定性形成互補。少搞短期性、補丁式的優惠政策，以現代財政制度建設和宏觀制度環境優化為出發點，將“創新、協調、綠色、開放、共享”這五大發展理念真正融入現代財政制度建設中。

在國際經濟政策協調框架下，國內財政政策和稅收競爭向何處走，是我國政府必須高度關注的重要問題。我國對大國財政政策的理論創新有待深化，應進一步從大國經濟、大國財政的角度，思考國際宏觀經濟背景下的財政政策制定。

第二，從現實路徑上看，擴大減稅空間應包含以下幾個方面。

一是促進為政府債務開前門。未來我國應在合理可控的范圍內，通過促進地方政府發專項債、適度擴大置換債發行規模等方式，為減稅提供空間。同時，要跳出政府一般公共預算，觀測積極財政政策的凈效應，包括財政政策對存量資金的影響，以及財政政策與貨幣政策的搭配效應，即高度重視激活財政存量資金，財政金融部門協同完成債務置換和債務監控，避免政策打折扣。

二是規范新型融資工具運作機制，控制政府債務成本。通過對一般債券、專項債券、PPP債務等分類管理，在打開規范舉債“明渠”的同時，堵住變相舉債的“暗道”。通過融資規模上限約束和中期融資規劃 ，對政府債務風險實施“雙線”管控，提高政府預算的約束性、前瞻性和可持續性。

三是進一步盤活存量財政資金。近年來財政部門已通過多種渠道盤活存量資金，目前我國財政存款（以前年度結轉結余資金和中央預算穩定調節基金）總額仍然高企，彌補赤字的潛力較大。完善穩增長重大項目落實情況動態監測管理機制，促進各級財政部門盡快形成實際支出，以深化改革提高轉移支付支出效率。

四是建立科學、客觀、公正的財稅政策評估機制。一方面，建立財政政策出臺前的風險評估機制，對決策可能引發的各種風險進行科學預測、綜合研判，確定風險等級并制定相應的化解處置預案。另一方面，建立財政重大決策后評估機制，對財稅改革的政策方案執行情況跟蹤分析，及時反饋，不斷完善改革政策方案，提高改革的針對性和有效性。