行政事業單位建立內部控制制度的誤區反思

周 赟

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，財政部于2012年11月正式發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。根據規范及相關指引要求，行政事業單位從2014年1月1日開始全面實施內控規范。但目前，我國行政事業單位內部控制總體上還是略顯薄弱，尤其在內部控制制度的建立及實施過程中仍然存在認識上的誤區和問題。

一、行政事業單位建立內部控制制度存在的認識誤區

1.內部控制意識不強，存在對內控風險意識的認識誤區。實施內部控制對于提高單位管理水平，將風險防范于未然有著十分重要的作用。但在內部控制的建立過程中，部分行政事業單位領導缺乏風險防范意識，內控意識不強。有的管理者認為內部控制對于單位發展是可有可無的事情，有的管理者對在內控過程中應當承擔的職責認識不足，還有些人由于內控對權力的限制而對內部控制產生抵觸情緒，這些原因最終都造成管理者對內部控制建設不予重視的局面。而在行政事業單位內部，普遍認為政府以及財政部門已經制定了各項制度，再建立內部控制制度只會讓工作流程繁瑣，增加工作量，對內部控制的建立缺乏積極性和主動性。

2.將內部控制建設等同于建章立制，存在對內部控制機制的認識誤區。行政事業單位內部控制不僅僅是一項重要的制度，也是一項重要的管理活動。有些單位錯誤地認為內部控制就是制定規章制度，在內控制度建立過程中過多關注于文件制定和制度匯編等，不關注內控的實質內容，建立往往流于形式。有些單位在內控制度建立時沒有結合本單位的業務活動，只是照本宣科，內控制度過于教條主義，無法提供實際操作性。還有些單位在內部控制設計時沒有先對內部業務流程進行重新梳理，導致內部控制未能覆蓋到所有的業務活動。最終在內部控制實施過程中出現部分業務活動開展無章可循，內部控制崗位職責不清，無法形成有效的制衡機制，發揮不了內部控制的真正作用。

3.內部控制變成內部會計控制，存在對內控主體的認識誤區。行政事業單位內控制度的建立是一個系統工程，不是單位內部某一個部門的事情。有些單位錯誤地將內部控制等同于內部會計控制，認為內控就是管好錢，錢如何使用都是財務部門應該操心的事。內控目的就是為了杜絕財務欺詐、串通舞弊、違法違紀等現象發生，因此內部控制應該是作為財務部門監督其他部門的一個職責。這些誤區往往造成單位內部控制建設只有財務部門在抓，而缺乏其他部門的協同配合和支持理解的被動局面，內部控制建設工作無法順利開展。

4.內部控制的監督考核機制不到位，存在對監督工作的認識誤區。目前，我國行政事業單位的內部審計還比較薄弱。許多行政事業單位還沒有設立內部審計機構，有些即使設立了也是由財務部門兼任。而財務部門自身就是內控制度的主要執行部門，執行與監督職能集于一身，致使內部監督缺乏權威性和嚴肅性，內部控制體系失去了內部約束機制。內部監督機制不健全，往往缺少事前監督、事中控制以及事后稽核等工作的落實，弱化了內部監督的職能，難以發揮內部控制的作用。而財政、審計監察等外部監督機構也大多局限于事后檢查，側重點在于對單位財政資金的使用是否合法、經濟活動是否合規進行監督，對于被審計單位是否建立有效的內部控制制度，以及內控制度執行是否有效暫時沒有明確的考核指標可以進行考核，致使內部控制體系缺少了外部約束機制。

二、加強行政事業單位內控制度建設的對策建議

1.加強內控意識，注重風險防范。內部控制制度的建立和實施是一個由單位全員參與的管理過程，尤其是單位領導的高度重視和大力支持。因此，首先要促使單位領導認識到內部控制對單位發展的重要性，樹立風險防范的意識，進一步增強責任感和使命感，將“要我內控”的舊觀念轉變為“我要內控”的新思想。只有領導重視，內控建設才不會流于形式，相關制度建設工作方能落實到位。其次加強內控知識的宣傳引導，讓內部控制的理念深入人心，提高全員的內控意識，強化責任意識的風氣，在單位內部為內控制度建設營造出良好的氛圍，只有單位全員都掌握了內控的知識和理念，才能真正促進內部控制的有效實施。

2.加強對內控制度的培訓，真正把握內部控制制度建立和實施的要點。內部控制是通過以預算管理為主線，以資金管控為核心，從單位層面和業務層面同時進行控制評估，目的是合理保證單位經濟活動合法合規，資產安全和使用有效，有效防范風險。在內部控制制度建設過程中，要結合本單位經濟活動的特點，重點關注本單位的重要經濟活動和經濟活動中的重大風險。根據內控要求，對本單位的各項經濟業務流程重新梳理，按照業務發生的時間和邏輯順序，進行科學合理的流程設計，將各項業務的決策、執行、監督機制真正融入到單位內部管理工作當中。同時針對單位內部管理中的薄弱環節加以強化，建立健全單位內部管理制度，對單位業務管理活動的各種風險進行事前的防范、事中的控制以及事后的監督和糾正，及時堵塞制度漏洞、消除管理隱患，真正做到將風險防范于未然。

3.明確內部控制職責，強化制度落實。要認清內部會計控制并不等同于內部控制，內部會計控制只是內部控制的其中一個重要組成部分。內部控制實質上是一個復雜的體系，它具體到行政事業單位各個業務層面，包括對單位預算業務、收支業務、政府采購業務、資產、建設項目、合同等各項經濟業務活動進行控制。內控制度的建立和實施必須要依靠單位內部的各部門溝通協調和通力合作。通過建立切實可行的責任落實制度，明確各業務環節所在部門的具體責任，做到不論哪一個業務環節出了問題都能有人負責，切實增強各部門的責任意識和履職意識，確保內部控制制度建設工作的順利推進。

4.建立相應的內部控制監督考核體制。任何制度的執行都離不開監督，內部監督是通過對內部控制的健全性、合理性和有效性進行監督檢查與評估，確保各項崗位職責得以全面得以落實，為內部控制的有效實施提供有力保障。因此，一方面要強化單位的日常內部監督控制，保持內部監督部門的相對獨立性。強化對績效的考核，合理設置考核目標和可行措施，通過對單位內部控制活動的有效性進行評價，提出監督和評價建議，促進對事前、事中、及事后各環節的監督作用。另一方面利用外部審計的獨立性，加強外部監督控制的力度。財務、審計監察等部門要權責明確，協調配合，通過信息共享、績效評價等多種手段，強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防止權力濫用及預防腐敗，促進廉政建設，建立健全權力運行的制約和監督體系，維護國家財產的安全。

三、總結

行政事業單位作為公共服務的提供者和社會事務的監管者，代表著黨和政府履行相關職能，在推動經濟社會發展過程中起到了非常重要的作用。內部控制是提高行政事業單位管理水平的有效途徑，只有減少內控制度建設的認識誤區，及時反思轉變觀念，才能有助于建立和實施好內部規范，保障行政事業單位制度的執行，促進行政事業單位規范化、科學化管理，增強行政事業單位的履職能力。