國(guó)家治理與政府會(huì)計(jì)改革研究

陶曉煒

一、引言

伴隨著《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》和《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案》相繼出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)近20多年的政府會(huì)計(jì)制度有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。自2014以來(lái)，政府會(huì)計(jì)改革的步伐不斷加快，目的在于使政府會(huì)計(jì)制度更加適用于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好的發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用。國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)為我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革提出了新的要求，需要通過(guò)引入績(jī)效機(jī)制來(lái)評(píng)價(jià)政府工作，編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，提高政府財(cái)政信息的透明度，從而反映政府受托責(zé)任的履行情況以及地方政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況，加強(qiáng)公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，防止官員貪污腐敗、政府過(guò)度舉債和財(cái)政資金的濫用，繼而推進(jìn)現(xiàn)代化的國(guó)家治理。

二、政府會(huì)計(jì)改革的意義

（一）有利于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。政府會(huì)計(jì)作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的一部分，能夠促進(jìn)政府財(cái)政制度改革，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)保障。首先，政府會(huì)計(jì)是對(duì)政府一切收入支出進(jìn)行核算，政府會(huì)計(jì)核算科學(xué)性、準(zhǔn)確性是衡量了各級(jí)政府是否按照相關(guān)法律和規(guī)章制度落實(shí)國(guó)家財(cái)政治理制度。其次，政府會(huì)計(jì)不僅反映了財(cái)政收入和支出，控制了整個(gè)資金的運(yùn)作過(guò)程。也反映了政府整個(gè)的財(cái)政狀況，因此政府會(huì)計(jì)在落實(shí)財(cái)政制度中起著核算和監(jiān)督的作用。最后，通過(guò)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告披露的有關(guān)信息，使我們能夠清楚的了解政府對(duì)于財(cái)政資金的使用情況，一定程度上起到監(jiān)督政府的作用。

（二）有利于優(yōu)化政府治理模式。第一，政府會(huì)計(jì)改革能夠更好的理清政府和市場(chǎng)的邊界。政府不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理者，而是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供相應(yīng)的服務(wù)，政府會(huì)計(jì)改革的過(guò)程中通過(guò)對(duì)信息的披露能夠更好的限制政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為。第二，政府會(huì)計(jì)改革增強(qiáng)了對(duì)政府信息的披露，增加了公民了解政府財(cái)務(wù)信息的途徑，一定程度上防止政府資金轉(zhuǎn)移和權(quán)力濫用。第三，政府會(huì)計(jì)保障了政府受托責(zé)任的有效履行。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供了政府財(cái)務(wù)信息，也是反映政府履行其責(zé)任狀況的有力證據(jù)。政府會(huì)計(jì)信息的閉塞一直是我國(guó)政府會(huì)計(jì)的一大弊端，社會(huì)大眾缺乏獲取政府會(huì)計(jì)信息的途徑。實(shí)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，正好彌補(bǔ)了這一缺陷，增加了公民獲取信息的途徑。有利于公民監(jiān)督政府行為，優(yōu)化政府治理模式。

（三）有利于抑制地方政府過(guò)度舉債。過(guò)度舉債的背后是由于在地方政府的普遍意識(shí)里，中央政府都會(huì)成為債務(wù)的最后兜底者。在預(yù)算約束軟化的情況下，地方政府為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往過(guò)度舉債嚴(yán)重。政府官員抱著有中央政府兜底的僥幸心理放大政府部門(mén)信貸杠桿倍數(shù)，然而，國(guó)務(wù)院于2014年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中規(guī)定，“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。這就導(dǎo)致地方政府面臨著巨大的壓力承擔(dān)巨額的借款。加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債的監(jiān)督，可以通過(guò)完善政府會(huì)計(jì)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。第一，完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，就可以通過(guò)政府資產(chǎn)負(fù)債來(lái)反映地方政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況以及償還借款的能力，約束其過(guò)度舉債的行為。第二，提高政府信息的透明度，公民可以通過(guò)政府財(cái)務(wù)報(bào)告等公告了解政府財(cái)務(wù)狀況等信息，做出是否購(gòu)買(mǎi)地方政府債券的決定。如政府發(fā)行超過(guò)其還款能力的債券時(shí)，在無(wú)中央政府兜底的情況下公民自然不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而抑制了地方政府的舉債行為。

三、完善政府會(huì)計(jì)制度的建議

（一）堅(jiān)持以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向。政府會(huì)計(jì)在改革的過(guò)程中可以參照企業(yè)會(huì)計(jì)，引入績(jī)效評(píng)價(jià)的方法。我國(guó)政府代表人民進(jìn)行國(guó)家事務(wù)的管理，一定程度上正如同企業(yè)管理者受股東委托管理公司事務(wù)，雖然性質(zhì)和內(nèi)容不同，但同樣應(yīng)該接受委托者的考核。公民作為納稅人，有權(quán)利了解政府財(cái)政收入和支出的使用效率，從而敦促政府行為?？己苏?cái)政資金的使用效率，就要求政府會(huì)計(jì)提供數(shù)據(jù)上的支持。首先，要做到考核目標(biāo)的量化。只有量化考核的標(biāo)準(zhǔn)，才能保證考核的公允性和正確性，才能衡量資金的投入產(chǎn)出比從而得出資金的使用效率；其次，要分析財(cái)政資金的使用情況，資金的用途是否合理，是否存在過(guò)度浪費(fèi)國(guó)家財(cái)政撥款的情況；最后，要考察目標(biāo)的完成情況。要評(píng)價(jià)政府工作的效率，自然要考慮資金運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程，不能顧頭不顧尾，監(jiān)督政府項(xiàng)目的完成情況是考察政府績(jī)效中必不可少的一環(huán)。

（二）實(shí)行“雙軌制”的政府會(huì)計(jì)制度。目前“，雙軌制”政府會(huì)計(jì)制度是國(guó)際上許多國(guó)家政府會(huì)計(jì)改革的方向。國(guó)務(wù)院在2014轉(zhuǎn)批的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革方案》以及在2015年財(cái)政部頒布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》也明確了適度分離政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。但“雙軌制”的政府會(huì)計(jì)改革困難重重，應(yīng)吸取國(guó)外政府的改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免在改革的過(guò)程中造成政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的邊緣化，最終依舊是以預(yù)算會(huì)計(jì)為主。造成這種現(xiàn)象的原因一方面是由于原有的預(yù)算會(huì)計(jì)制度根深蒂固，很難撼動(dòng)其地位；其次，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)在改革的過(guò)程中很難界定其核算范圍，各級(jí)政府之間如何編制合并的財(cái)務(wù)報(bào)告等問(wèn)題都給改革造成阻礙。要改變這種現(xiàn)狀，首先要堅(jiān)定改革的決心，明確改革的方向；其次，可以借鑒國(guó)外成功的案例結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，確定政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算范圍以及在各級(jí)政府之間的編制合并報(bào)表。

（三）完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。當(dāng)前我國(guó)政府會(huì)計(jì)主要是指預(yù)算會(huì)計(jì)，就政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告而言，國(guó)家以及出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，但在具體措施的落實(shí)上，還存在很多問(wèn)題。如政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的核算對(duì)象，把哪些資產(chǎn)納入政府核算的范圍以及如何編制合并的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等都還未解決。要完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，應(yīng)該將現(xiàn)有的政府預(yù)算范圍擴(kuò)大，編制完整的、系統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)告。反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況，需要完整的資產(chǎn)負(fù)債表，將政府資金購(gòu)買(mǎi)的固定設(shè)施或者不動(dòng)產(chǎn)以及政府土地、資源以及可能發(fā)生的各類(lèi)負(fù)債納入核算范圍。在編制合并的政府財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，可以參考企業(yè)合并報(bào)表的方式，采用逐級(jí)合并、金字塔式的方式。

（四）提高政府財(cái)政信息透明度。目前，我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)制度披露的信息主要是財(cái)政收支以及預(yù)算的執(zhí)行情況，并沒(méi)能反映政府作為會(huì)計(jì)主體的具體財(cái)務(wù)狀況。我國(guó)政府財(cái)務(wù)信息的供需一直都存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)性，這是造成政府官員貪腐、濫用國(guó)家財(cái)政資金的重要原因之一。政府會(huì)計(jì)未能提供完整的會(huì)計(jì)信息，一方面造成公眾監(jiān)督渠道的匱乏；另一反面，正是由于無(wú)需披露完整的會(huì)計(jì)信息，也給了政府內(nèi)部人員一種僥幸心理，肆意使用財(cái)政資金。提高政府會(huì)計(jì)信息的公開(kāi)也是建設(shè)廉潔公正的政府的重要途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

首先，本文基于國(guó)家治理的宏觀角度，分析政府會(huì)計(jì)改革的意義以及政府會(huì)計(jì)改革與國(guó)家治理之間的聯(lián)系，認(rèn)為政府會(huì)計(jì)改革通過(guò)披露有關(guān)政府財(cái)務(wù)信息，加強(qiáng)公眾對(duì)政府行為的監(jiān)管，提高政府效率，從而優(yōu)化國(guó)家治理模式、完善治理制度、改進(jìn)治理技術(shù)繼而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。其次，在前人研究的基礎(chǔ)之上，就政府會(huì)計(jì)改革提出幾點(diǎn)建議，引入績(jī)效評(píng)價(jià)方法考核政府受托責(zé)任的履行狀況，完善政府財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)制度。最后，我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革正在積極推動(dòng)中，為了提出更有效、科學(xué)的建議，將繼續(xù)關(guān)注政府會(huì)計(jì)改革的方向和相關(guān)制度的落實(shí)情況。