國家治理與政府會計改革研究

陶曉煒

一、引言

伴隨著《政府會計準則—基本準則》和《權責發生制政府綜合財務報告改革方案》相繼出臺，標志著我國近20多年的政府會計制度有了實質性的進展。自2014以來，政府會計改革的步伐不斷加快，目的在于使政府會計制度更加適用于當前我國經濟的發展，更好的發揮政府在市場經濟中的作用。國家治理現代化的目標為我國政府會計改革提出了新的要求，需要通過引入績效機制來評價政府工作，編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，提高政府財政信息的透明度，從而反映政府受托責任的履行情況以及地方政府的資產負債狀況，加強公眾對政府行為的監督，防止官員貪污腐敗、政府過度舉債和財政資金的濫用，繼而推進現代化的國家治理。

二、政府會計改革的意義

（一）有利于推進國家治理現代化。政府會計作為推進國家治理現代化中的一部分，能夠促進政府財政制度改革，為實現國家治理現代提供良好的物質基礎保障。首先，政府會計是對政府一切收入支出進行核算，政府會計核算科學性、準確性是衡量了各級政府是否按照相關法律和規章制度落實國家財政治理制度。其次，政府會計不僅反映了財政收入和支出，控制了整個資金的運作過程。也反映了政府整個的財政狀況，因此政府會計在落實財政制度中起著核算和監督的作用。最后，通過政府綜合財務報告披露的有關信息，使我們能夠清楚的了解政府對于財政資金的使用情況，一定程度上起到監督政府的作用。

（二）有利于優化政府治理模式。第一，政府會計改革能夠更好的理清政府和市場的邊界。政府不是市場經濟的管理者，而是為市場經濟的發展提供相應的服務，政府會計改革的過程中通過對信息的披露能夠更好的限制政府干預市場經濟的行為。第二，政府會計改革增強了對政府信息的披露，增加了公民了解政府財務信息的途徑，一定程度上防止政府資金轉移和權力濫用。第三，政府會計保障了政府受托責任的有效履行。政府綜合財務報告提供了政府財務信息，也是反映政府履行其責任狀況的有力證據。政府會計信息的閉塞一直是我國政府會計的一大弊端，社會大眾缺乏獲取政府會計信息的途徑。實行政府綜合財務報告制度，正好彌補了這一缺陷，增加了公民獲取信息的途徑。有利于公民監督政府行為，優化政府治理模式。

（三）有利于抑制地方政府過度舉債。過度舉債的背后是由于在地方政府的普遍意識里，中央政府都會成為債務的最后兜底者。在預算約束軟化的情況下，地方政府為刺激經濟發展往往過度舉債嚴重。政府官員抱著有中央政府兜底的僥幸心理放大政府部門信貸杠桿倍數，然而，國務院于2014年發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》中規定，“要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。這就導致地方政府面臨著巨大的壓力承擔巨額的借款。加強對地方政府舉債的監督，可以通過完善政府會計制度來實現。第一，完善政府綜合財務報告制度，就可以通過政府資產負債來反映地方政府的資產負債狀況以及償還借款的能力，約束其過度舉債的行為。第二，提高政府信息的透明度，公民可以通過政府財務報告等公告了解政府財務狀況等信息，做出是否購買地方政府債券的決定。如政府發行超過其還款能力的債券時，在無中央政府兜底的情況下公民自然不愿承擔風險，從而抑制了地方政府的舉債行為。

三、完善政府會計制度的建議

（一）堅持以績效評價為導向。政府會計在改革的過程中可以參照企業會計，引入績效評價的方法。我國政府代表人民進行國家事務的管理，一定程度上正如同企業管理者受股東委托管理公司事務，雖然性質和內容不同，但同樣應該接受委托者的考核。公民作為納稅人，有權利了解政府財政收入和支出的使用效率，從而敦促政府行為。考核政府財政資金的使用效率，就要求政府會計提供數據上的支持。首先，要做到考核目標的量化。只有量化考核的標準，才能保證考核的公允性和正確性，才能衡量資金的投入產出比從而得出資金的使用效率；其次，要分析財政資金的使用情況，資金的用途是否合理，是否存在過度浪費國家財政撥款的情況；最后，要考察目標的完成情況。要評價政府工作的效率，自然要考慮資金運作的整個過程，不能顧頭不顧尾，監督政府項目的完成情況是考察政府績效中必不可少的一環。

（二）實行“雙軌制”的政府會計制度。目前“，雙軌制”政府會計制度是國際上許多國家政府會計改革的方向。國務院在2014轉批的《權責發生制政府綜合財務報告改革方案》以及在2015年財政部頒布的《政府會計準則—基本準則》也明確了適度分離政府預算會計和財務會計。但“雙軌制”的政府會計改革困難重重，應吸取國外政府的改革經驗教訓，避免在改革的過程中造成政府財務會計的邊緣化，最終依舊是以預算會計為主。造成這種現象的原因一方面是由于原有的預算會計制度根深蒂固，很難撼動其地位；其次，政府財務會計在改革的過程中很難界定其核算范圍，各級政府之間如何編制合并的財務報告等問題都給改革造成阻礙。要改變這種現狀，首先要堅定改革的決心，明確改革的方向；其次，可以借鑒國外成功的案例結合我國的實際情況，確定政府財務會計的核算范圍以及在各級政府之間的編制合并報表。

（三）完善政府綜合財務報告制度。當前我國政府會計主要是指預算會計，就政府綜合財務報告而言，國家以及出臺了相關的規定，但在具體措施的落實上，還存在很多問題。如政府財務會計的核算對象，把哪些資產納入政府核算的范圍以及如何編制合并的綜合財務報告等都還未解決。要完善政府綜合財務報告，應該將現有的政府預算范圍擴大，編制完整的、系統的財務報告。反映政府資產負債情況，需要完整的資產負債表，將政府資金購買的固定設施或者不動產以及政府土地、資源以及可能發生的各類負債納入核算范圍。在編制合并的政府財務報表時，可以參考企業合并報表的方式，采用逐級合并、金字塔式的方式。

（四）提高政府財政信息透明度。目前，我國預算會計制度披露的信息主要是財政收支以及預算的執行情況，并沒能反映政府作為會計主體的具體財務狀況。我國政府財務信息的供需一直都存在著嚴重的不對稱性，這是造成政府官員貪腐、濫用國家財政資金的重要原因之一。政府會計未能提供完整的會計信息，一方面造成公眾監督渠道的匱乏；另一反面，正是由于無需披露完整的會計信息，也給了政府內部人員一種僥幸心理，肆意使用財政資金。提高政府會計信息的公開也是建設廉潔公正的政府的重要途徑。

四、結語

首先，本文基于國家治理的宏觀角度，分析政府會計改革的意義以及政府會計改革與國家治理之間的聯系，認為政府會計改革通過披露有關政府財務信息，加強公眾對政府行為的監管，提高政府效率，從而優化國家治理模式、完善治理制度、改進治理技術繼而實現國家治理現代化。其次，在前人研究的基礎之上，就政府會計改革提出幾點建議，引入績效評價方法考核政府受托責任的履行狀況，完善政府財務信息的公開制度。最后，我國政府會計改革正在積極推動中，為了提出更有效、科學的建議，將繼續關注政府會計改革的方向和相關制度的落實情況。