土地整理項目成本管控分析

鄒廣彥

一、土地儲備機制不完善

1.“報銷制度”對成本約束力有限。現(xiàn)階段，天津市土地整理儲備成本核算仍然采取的是一種“報銷制度”，即在土地整理工作過程中所投入的整理資金由土地儲備機構(gòu)自籌，待完成全部土地整理工作后，土地儲備機構(gòu)將所投入的土地整理成本向國土部門申報審查，待地塊實施出讓后，該部分資金作為土地出讓金的一部分，由財政部門實施返還。這樣的核算機制對土地儲備機構(gòu)和各區(qū)政府的約束力不強，不利于調(diào)動土地儲備機構(gòu)控制成本的積極性。

2.補償標準缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，管理上存在缺失。在土地整理成本中，比重最大的是補償費用，根據(jù)《天津市土地整理儲備管理辦法》，土地儲備機構(gòu)應(yīng)委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構(gòu)，按照土地用途、地上建筑物狀況、土地現(xiàn)狀利用條件等進行土地和房地產(chǎn)價格評估，根據(jù)評估結(jié)果，土地儲備機構(gòu)與被整理土地使用權(quán)人協(xié)商確定補償標準。補償價格的高低一方面以評估值作為參考，但更多的是取決于土地儲備機構(gòu)的談判能力和土地市場的供求關(guān)系，政府缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)。此外，全市土地儲備機構(gòu)數(shù)量也在不斷擴充，數(shù)量最多的時期，僅承擔實際土地整理項目的機構(gòu)就多達30余家，各個土地儲備機構(gòu)為實現(xiàn)各自經(jīng)營目標，不免形成競爭，一個土地收購補償案例能夠帶動一個區(qū)域補償標準的提高，進而逐步影響全市的補償標準。受以上因素影響，天津市自2003年大規(guī)模開展土地整理工作以來，全市土地補償均價由20萬元/畝逐漸提高至500萬元/畝，增長比例達25倍，目前個別優(yōu)質(zhì)地段的補償標準已突破1000萬元/畝，不斷提高的補償費用，擠壓了土地出讓收入帶來的政府收益。土地整理工作本是一項土地市場和資源的調(diào)控手段，而政府在最重要的補償標準的管理上存在缺失。

3.資金渠道單一、總量不足。在過去的十余年中，土地整理工作的資金來源主要是向銀行等金融機構(gòu)獲取貸款，融資渠道單一。2016年初，由財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜[2016]4號）中規(guī)定，自2016年1月1日起各地土地儲備機構(gòu)不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。按照該文件規(guī)定，天津市也從當年開始發(fā)行土地儲備專項債券，但總量上無法滿足土地整理工作的實際需求。

二、土地儲備機構(gòu)內(nèi)部存在的問題

1.忽視成本預(yù)算管理。根據(jù)《財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)＜土地儲備資金財務(wù)管理辦法＞的通知》的有關(guān)規(guī)定，“土地儲備機構(gòu)應(yīng)當于每年第三季度參照本年土地儲備計劃，按宗地或項目編制下一年度土地儲備資金收支項目預(yù)算草案，經(jīng)主管部門審核后，報同級財政部門審定。”土地儲備機構(gòu)將土地儲備資金收支項目預(yù)算簡單的理解為向市財政局申請土地整理資金的渠道，甚至在個別項目上提出“簡化手續(xù)”的申請，要求不進行成本預(yù)算審核，待完成土地整理工作后直接進行決算審核。這都體現(xiàn)了土地儲備機構(gòu)對成本預(yù)算的認識不足，而且往往這些土地儲備機構(gòu)在取得上述土地儲備資金后，也不會按照上報的成本預(yù)算和資金計劃安排進行支出，成本決算與預(yù)算差距較大，成本預(yù)算沒有起到真正的控制作用。

2.融資成本高、使用效率低。財務(wù)費用在土地整理成本總額中的比重僅次于補償費用，根據(jù)對數(shù)十個土地整理項目成本數(shù)據(jù)情況的統(tǒng)計分析，合理的財務(wù)費用比重應(yīng)控制在10%以內(nèi)，但目前已有多個地塊財務(wù)費用比重甚至達到了40%，造成財務(wù)成本增加的原因主要有兩方面：首先，融資成本高。土地儲備機構(gòu)多為區(qū)政府或國土房管部門下屬事業(yè)單位，沒有可抵押的資產(chǎn)，并且無法滿足銀行提出的資本金配比要求，土地儲備機構(gòu)在銀行面前議價能力有限，最終只能被動接受銀行提出的貸款利率。目前部分土地儲備機構(gòu)向商業(yè)銀行、信托公司等金融機構(gòu)甚至向某些合作企業(yè)取得高利率貸款融資，其貸款利率水平超過人民銀行同期貸款基準利率30%至100%；其次，使用效率低。土地儲備機構(gòu)對整理進度和資金使用沒有形成合理安排，盲目申請貸款，融資進度與整理進度不匹配，造成資金閑置，增加財務(wù)費用。

三、成本管控建議

1.精簡土地儲備機構(gòu)，穩(wěn)定補償標準。將整理范圍重疊的土地儲備機構(gòu)進行整合，原則上各行政區(qū)內(nèi)只保留一家土地儲備機構(gòu)，有助于維持一定區(qū)域范圍內(nèi)補償價格平穩(wěn)。對于不符合規(guī)定要求的城投類土地儲備機構(gòu)直接取消其整理資質(zhì)，不再批復(fù)土地整理項目實施計劃。對于其尚未完成的土地整理項目，由國土部門組織開展已投入成本的核算工作，對項目進行統(tǒng)籌安排，盡量全部平移至土地儲備機構(gòu)名錄內(nèi)的單位，對于部分無法平移的項目，要明確具體完成時限、確定成本總額，國土部門加強監(jiān)督完成土地整理，盡快實施供地。

2.加強政府對補償價格的統(tǒng)一指導(dǎo)，研究出臺補償價格定價機制。改變過去完全依靠評估結(jié)果進行協(xié)商的方式，由政府按照區(qū)域位置、用地性質(zhì)等條件設(shè)定補償基準價格，同時，考慮失地人的實際困難等因素，設(shè)定調(diào)整系數(shù)，土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一按照該定價模型與被補償人協(xié)商補償金額。遇特殊項目，補償標準超出上述定價范圍的，報市政府批準后，方可實施。以此方法來降低土地儲備機構(gòu)的自主定價權(quán)利，發(fā)揮政府對土地價格的調(diào)控職能。

3.加大力度降低財務(wù)成本。首先，土地儲備機構(gòu)積極配合財政部門，盡快將土地整理儲備存量貸款替換為地方政府土儲專項債券資金，降低利率水平；其次，合理確定信貸規(guī)模，做好資金使用安排。各土地儲備機構(gòu)結(jié)合土地收儲安排，對不同階段的資金投入進行科學(xué)的測算，結(jié)合地塊收儲進度有計劃的取得融資并合理安排支出，提高資金流動性，避免形成資金閑置或長期占壓。最后，國土房管部門、財政部門應(yīng)簡化現(xiàn)有審批手續(xù)，加快返還土地整理成本，縮短資金占用時間，減少財務(wù)費用。

4.強化土地儲備機構(gòu)預(yù)算管理。一是，提高土地儲備機構(gòu)對預(yù)算的重視程度，加強預(yù)算管理。在項目實施前進行詳細調(diào)查、摸清情況，充分結(jié)合政策導(dǎo)向和城市總體利用規(guī)劃，提高預(yù)算編制質(zhì)量；取得立項批復(fù)后，制定詳細的工作計劃，將批復(fù)的項目總預(yù)算進行分解，明確各階段工作目標及各部門工作職責；土地整理過程中，加強對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督、考核和分析工作，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整下一階段工作和資金安排，通過全面預(yù)算管理提高成本管控質(zhì)量。二是，管理部門加強過程監(jiān)管。國土部門、財政部門定期委派具有良好聲譽、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的中介機構(gòu)對項目進行審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，做好監(jiān)督和指導(dǎo)。

5.探索土地整理工作新模式。由“報銷制”改為“包干制”，以此激勵區(qū)政府成本節(jié)約動力，即在前期科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，確定項目成本總額，由區(qū)政府及區(qū)屬土地儲備機構(gòu)自主實施土地整理工作，費用包干，出讓前市級有關(guān)部門不再對成本進行決算審核，如項目超支，市級財政不予彌補；如有結(jié)余，作為土地收益基金，由區(qū)財政自主支配。