后TPP時期我國應對策略之海關職能研究

錢 錦，張慧敏，代洪興

(上海海關學院，上海 201204)

1 TPP的產生及其困境

1.1 TPP的產生

TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement)曾是美國主導的由“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議”演變而來的旨在促進亞太地區貿易自由化的一組多邊自由貿易協定。也被稱作為“經濟北約”。

2002年，新西蘭、智利和新加坡首次在墨西哥APEC峰會上提出設立FTA。2005年，文萊加入FTA談判，四國成功簽署了“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議”(“P4協議”),彼此承諾在貨物貿易、服務貿易、知識產權以及投資等領域相互給予優惠和加強合作,并以開放的態度歡迎各國家和地區的參與。2008年金融危機席卷全球，世界經濟發展停滯，貿易保護主義抬頭，WTO多哈回合談判進展不順，規則缺位，APEC在促進亞太經濟一體化的進程中步履維艱。而中國發展卻逆勢而上，日新月異，美國看在眼里，急在心里。在此背景下，2009年美國最終正式宣布加入并著手主導TPP，制定貿易新規則，規劃貿易投資新體制，寄望借此推行遏制中國的貿易議題，以期實現其“亞太再平衡”的戰略目標。自此，跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議進入發展壯大階段，并更名為跨太平洋伙伴關系協議。繼美國加入之后，澳大利亞、秘魯、馬來西亞、越南、日本、墨西哥、加拿大相繼加入，最終形成“P12協議”。

1.2 TPP的困境

自“P12協議”形成以來，一直面臨各種困境，相關談判進程嚴重滯后于預期。還未正式生效實施，特朗普總統上臺。第二天他即宣布退出TPP協議。自此進入后TPP時期。

(1)TPP標準高，領域寬，全覆蓋的特性致使談判面臨眾多困難與挑戰。TPP既包含經濟領域也涉及政治領域。涵蓋了關稅、技術貿易壁壘、綠色增長、政府采購、知識產權、勞工保護等多方面內容。在國有企業、監管一致性、反腐敗等方面都設置了極高的條款標準。在知識產權保護、醫藥專利保護期限以及投資者與國家爭端解決模式等問題上，都不同程度地沖擊了成員國的主權與法律。即使后來進行了調整，但最終還是未能避免使部分成員利益受損。

(2)成員國之間經濟實力差異巨大，且各懷心思，協調難。TPP成員國在經濟、政治、文化、社會發展水平、綜合國力、國際影響力等方面存在很大差異。這就沖淡了該協議內各成員國之間的共同利益，致使協議整體認同感和適用性大為下降。以地域面積差不多的日本和越南為例，一方面日本是發達國家，越南是發展中國家，日本發展大幅度領先越南,2016年GDP總量是越南的近二十倍，進出口總量是越南的近四倍。另外，TPP成員國之間還簽訂了11個雙邊貿易協議，且各成員國各懷心思，要整合這些協議實現各個國家之間的利益再平衡，談何容易。

(3)貿易保護主義浪潮抬頭，最終難成正果。近年來，世界明顯出現逆全球化趨勢。2008年國際金融危機爆發以來，世界貿易保護主義明顯抬頭，許多國家以保護國內市場，擴大國內就業為由，大量采用關稅、綠色、技術等壁壘措施，限制外國商品進入本國，貿易保護行動此起彼伏。各國之間許多旨在促進貿易自由化的協議基本上都遭到了國內保守勢力的強力阻擊。如此混亂狀況，TPP談判難成正果也就不足為奇了。

(4)美國的最終退出，使TPP前途更趨渺茫。美國作為世界第一大經濟體，經濟總量約占世界的23%，在TPP 12國中比重也達60.4%，比其他11個成員加起來的總量都還要大，這無疑決定了其在該協定中的領袖地位。美國自加入TPP談判以來，一直主導各種規則的構建。美國退出，失去了世界龍頭的參與，猶如羊群失去了頭羊，該協議正式進入后TPP時期，其國際影響力將大打折扣就成為不爭的事實。

但由于該協定的核心成員大多在亞洲，后時期的TPP也確實值得我們研究。

2 TPP對世界海關監管的影響

TPP作為下一代貿易新體制，在倡導貿易完全自由化、全面開放服務市場等方面對各國經濟發展及世界各國海關的監管等方面具有不可忽視的影響。

2.1 對監管理念方面的影響

一國海關的傳統管理理念就是盡可能體現國家的對外貿易意志。而在TPP協定下，要求海關更強調的是服務意識，規范、高效意識。以美國海關為例，美國海關提出了將以“人員-程序-合作”為核心的海關主題，修訂為以“為顧客服務”為宗旨。強調要為實現海關組織目標和為顧客滿意做努力，體現了“海關業務流程再造”“一站式”服務等海關管理新理念。這種新理念降低了企業時間成本，提高了通關效率。

2.2 對監管模式方面的影響

優化海關監管模式，簡化通關程序，為進出境活動相關行為人提供便捷服務，這是傳統的海關監管模式。而隨著各種“自由貿易協定”的簽署，深化風險管理，實現物流的高效流動、監管方式的簡便便利，使進出境活動便利化與規范化就成為世界各國海關監管的共同理想模式。荷蘭海關就將保稅倉庫和全國運輸系統連接成一個整體網絡，對企業實現了A-F型分級監管模式。

2.3 對監管技術方面的影響

傳統的海關監管技術一般是隨著海關監管業務發展的需要而不斷跟進創新的。而TPP協定的產生，對海關監管技術提出了更高要求。它逼迫各國海關積極研發和應用新興科技，以助力海關監管業務順利開展。日本海關就采用了NACCS和CIS兩大系統，讓企業可以自行進行風險管理，自動報關，簡化海關現場操作。

2.4 對海關在績效考核方面的影響

傳統的海關績效考核注重統一考核標準，兼以量化標準考核海關關員的工作績效。為適應TPP所帶來的海關監管及其考核標準，一些國家做了嘗試。澳大利亞海關成立了“質量管理小組”,以量化各項管理指標為基礎，設以 “質量獎”指標進行海關監管評估與考核，力求促進海關監管整體效能的提高。

3 TPP與我國海關監管的職能困局

按照TPP設想，該協定的實施將更加優化全球貿易的便利化趨勢，但同時對實現貿易安全也提出了更高要求，即增加了海關在尋求貿易安全與便利平衡點的難度，我國海關職能的有效行使必將面臨新的困局。

3.1 我國海關相關政策調整相對滯后，適應TPP條款面臨挑戰

海關作為執法部門，作業時通常會涉及進出口許可制度、外匯管理制度、進出口商品檢驗檢疫制度、文物管理制度等許多政策制度。政策制度對規范海關業務、統一海關執法、指導海關作業具有重要意義，當出現滯后于客觀現實發展狀況或制度設計缺陷暴露之時，特別是針對TPP新條款，我們需及時調整。但是從現場海關執法發現問題，到專家研究解決問題，整個過程耗時長，政策處于滯留狀態，從而影響我國海關的國際競爭力。

3.2 目前我國海關監管手段相對落后，應對TPP手段亟須創新

長期以來，我國海關在海關監管方面存在許多薄弱環節。如風險管理粗放，信息來源源頭少、渠道窄、完整性差；面對新的貿易方式、運輸方式、生產經營方式以及“全球化采購”“門到門服務”“零庫存經營”“短周期生產”等海關監管現實需求應變能力較弱等。事實證明，傳統的海關監管手段已無法充分滿足現代海關的管理要求，面對TPP對海關監管的新挑戰，監管手段亟須創新。

3.3 我國地域東西南北差異巨大，為應對TPP，我國海關的監管政策亟須整合

我國幅員遼闊，各地區因地理、人文差異等因素造成發展狀況差異很大，隨之也帶來了海關監管及其相關各項資源配置迥異。東部地區經濟繁榮，對外貿易規模巨大，海關業務量也大，而海關人員相對有限，存在通關時間長、企業支付成本高等情況；而在經濟欠發達的內陸特別是西部地區，對外經貿規模小、海關業務量也少，難免出現人浮于事的局面。如果要適應TPP，監管政策必須及時創新與整合。

3.4 近年來我國海關人才流失嚴重，與TPP要求的海關監管效能相對降低

對外貿易的繁榮發展，對海關通關效率提出了更高要求，對海關人才也提出了更高要求。然而近年來，海關高素質人才不斷流失，有的地方甚至出現了海關人員聯名上書、工作懈怠、辭職等情況，這大大影響了中國海關的形象和集體戰斗力。面對TPP的壓力，中國海關必須加大海關監管業務改革的實踐和后續跟進力度，以取得新的海關監管效能。

4 后TPP時期我國海關監管的職能改革

面對后TPP時期的新挑戰，也從海關現代化建設需要出發，中國海關別無選擇，必須進行海關監管的職能改革。

4.1 成立海關戰略研究團隊，適時研究TPP發展趨勢

智庫建設有利于海關科學決策，有助于海關全面了解、掌控海關業務發展趨勢及其規律性，盡快實現我國現代海關制度的構建。幾十年我國海關監管的事實充分證明，無論處于何種時期的海關，其發展都離不開智庫支持。特別是在當今，國際社會風云變幻，中國海關如果不及時組建TPP研究專家團隊研究世界各國海關的做法，把握世界外貿舞臺傳遞的內涵信息，就很容易陷入被動應變的不利局面。為此我們建議，針對TPP的未來，我們應以中國海關為主體，盡快成立TPP戰略研究團隊，把握其戰略定位，規劃其發展愿景，制定其行為準則，明確其實現目標，配以適當的研究資源，給予優惠政策，以SMART原則為依托，健全團隊績效評估機制，發揮專家型人才隊伍優勢，早日建成一支思想前沿、科研有素、成果豐厚、協調高效的海關戰略研究團隊，以適時應對TPP，謀求新發展，贏得新機遇。

4.2 改變傳統海關監管手段，主動適應TPP要求

當今世界正處于全球治理的大變革時期，國家對海關的為國把關要求越來越高。幾十年來，我國海關一直沿襲的是蘇聯的監管模式，于是，改革我國海關傳統監管手段刻不容緩。為了應對后TPP時期的我國海關監管困局，必須從完善“互聯網+海關”入手，扎實推進“e通關”監管模式，盡快落實通關無紙化，擴大電子口岸建設的地域覆蓋范圍，調整內部服務結構，進一步優化分類通關模式。明確事前、事中、事后的海關監管工作重點，注重監管與服務的前推后移。做好各類監管的風險布控，提高監管效能。豐富監管手段，強化監管技能，配合全面深化以企業為單位的加工貿易監管模式改革，整合優化海關特殊監管區域和保稅監管場所，促進海關資源的有效利用。廣泛應用科技，充分發揮科技的作用，盡可能地完善監管設備、提高監管技能，使得科技與海關監管職能相輔相成，共同致力于海關監管手段的不斷更新。支持中國海關的國際形象建設，發展非傳統海關職能，加快適應包括TPP在內的國際海關監管新形勢。

4.3 以TPP對海關監管要求為導向，加速實現“關通全國”

“全國是一關”是新時期我國海關監管改革的核心目標。為此，海關要簡政放權，破除體制障礙，改革現有的滯后體制，暢通“關通全國”的發展道路；進一步推進AEO制度，落實“三互”政策，建成國際貿易單一窗口標準版；始終堅持“守法便利、失信懲戒”原則，繼續健全進出口信用體系；以“兩個中心、三個制度”為依托，將“串聯式”通關向“并聯式”轉變，在全國這一統一大關區內實施統一風險防控、統一改革稅收征管方式，充分實現“一次申報、分步處置”；暢通國內外物流運輸，構建現代物流體系；持續強化部門合作，開展部門聯動式活動，實現合作共贏。在這一通關模式下，企業縮短了通關時間，減少了貨物中轉的環節，降低了通關成本，是適應TPP的有效方法之一。

4.4 大力培養人才，建立TPP研究專業人才儲備庫

美國的退出,TPP看似群龍無首，但不能輕視日本不遺余力的大力推進。更不能小視其中的很多規則是構建未來世界貿易條款的趨勢。于是，未雨綢繆尤為重要。其中，人才梯隊的培養與建設必須走在前面。人才培養工作要努力攻克復合型、特色型、應用型培養難點，同時也要多維化開展。既要注重海關業務實操、技術應用等多領域技能的綜合培養，也要有針對性地組織海關各領域骨干進行專門項目的培訓，培育技術過硬、能力卓越的特色型人才，從而為TPP研究專業人才儲備庫提供堅實基礎。引入新的培養機制，激活人才培養活力因子，融匯專家型與學術型人才培養特色，樹立人才培養新理念。創造良好的人才培養環境，打造優良海關文化，為TPP研究提供濃厚氛圍。革新以往理論知識海量灌輸、思維簡單式啟迪的培養方式，要將AR、AI等現代科技融入海關現實模擬培訓中，避免人才培養與海關監管現實脫離，力求符合實際工作與TPP研究的需要。

[1] 袁志麗.《跨太平洋伙伴關系協定》正式簽署 商務部稱正在評估[N].中國經濟日報，2016-02-04.

[2]張勝滿，張繼棟.重解TPP——制度背景與現實困境[J].現代管理科學，2015(5).

[3]章勇.新形勢下海關大監管體系構建路徑研究[D].上海：復旦大學，2010(4).