土地財政下的房地產管理缺失分析

王 毅

(吉林省不動產登記管理中心，吉林 長春 130042)

黨的十九大報告指出，我國當前社會的主要矛盾，是人民日益增長的美好生活需求與不均衡不充分發展之間的矛盾。這一矛盾在房地產市場上，充分表現為人們對房產購買能力的不足與房地產市場的過熱、泡沫、高空置率等現象。這種市場失態已成為我國經濟持續健康發展的潛在威脅。究其原因，政府角色的失正導致的過度行政或者無為行政是重要原因。

1 市場經濟條件下的房地產管理

在計劃經濟條件下，政府完全是一個市場主體的企業角色，承擔了企業產、供、銷的整體功能。在市場經濟條件下，企業的資本運作完全由企業自主。政府放開了企業，進行角色轉換，實現了市場的換位、職能的轉變。首先，國家由市場主體轉化為市場監管主體。政府不再是經營者，而是市場的監管者。這種政府職能的轉換，理論上使得政府不能再直接經營土地，更不能圈地拍賣。這和現實中的政府行為相悖。其次，是國家由市場主體轉換為市場調節主體。政府調節市場，市場引導企業，政府不能再直接干預房地產企業行為。政府通過經濟杠桿，引導企業經濟行為，確保房地產市場的健康發展。再次，國家由市場主體轉換為市場管理主體。國家根據人們的需求水平、土地資源狀況、經濟發展水平有計劃地協調房產供應，盡可能確保供需平衡，市場穩定。最后，國家由市場主體轉換為社會保障主體。居者有其屋、耕者有其田是中華民族的千年夢想。在社會主義市場經濟條件下，政府作為一個社會保障主體，在市場經濟不能充分調節的領域，政府通過積極干預保障市場的健康運行，政府以行政主體的身份構建社會住房保障體系，保障低收入弱勢群體的住房需求，從而實現人民住有所居的美好夢想。

2 房地產市場中的管理缺失

房地產市場中的政府缺失主要體現在政府的過度行政或者無為行政兩個方面。過度行政是指政府的行政行為過度干預市場，用政府命令代替市場、實施國家壟斷。無為行政是指在市場無法實現有效調節的準公共領域，政府沒有作為，不能履行其應盡的管理與調節責任，從而導致社會失公、市場混亂。

2.1 政府的過度行政

首先是土地經營權的行政壟斷。在我國城市，土地國家所有、政府管理。從行政理論上說，政府對土地管理的目的是實現土地社會效益、環境效益和經濟效益的最大化。但在GDP政績優先的行政體制下，一些地方政府以土地經營者的身份出現，畫地拍賣，大幅度抬高地價，追逐最大的經濟效益，使得零成本的土地資源成為迅速增長的GDP政績。在土地經營上，政府過度壟斷、過度批租、過度招標拍賣、過度土地合作都深深體現了政府行政的過度與濫用，客觀上對房價飛漲推波助瀾，與民爭利。其次是房地產市場的輿論擴張。一些地方政府通過掌管的新聞輿論，制造虛假的利好消息助推房地產市場，來刺激房價上漲，帶動房地產投機，形成房地產泡沫，從而進一步帶動土地價格的上揚。這客觀上導致了房價的飛漲，供給側的不均衡。最后是房地產市場的行政擴張。拆遷可以創造房產需求，需求可以拉動房地產漲價，房產漲價可以進一步拉動土地價格的上漲，從而促進GDP的增加。這個最簡單的邏輯，使得一些地方政府非常熱衷于拆遷。通過大規模的拆遷，創造城市內部的剛性需求。這種剛性需求，最終要受利到土地價格上漲與GDP的增長上來。

2.2 政府的無為行政

2000年以前我國的房地產市場基本上是成本定價。2000年以后，伴隨著房價的飛漲與市場需求力的釋放，房地產市場進入市場定價階段。2005年房價加速上漲，2007年進入暴漲階段。此時的房價，既不是由成本定價，也不是由市場定價，而完全是由房地產商說了算。政府在房產定價上，完全是無所作為。高房價引發的投資需求進一步促進了投機與哄騙。一方面，大的房地產商之間形成價格聯盟以獲取暴利；另一方面，房地產的投機與炒作，進一步拉動了價格的飛漲。政府面對顯失公正的房價，無所作為。政府對房地產投機與炒作似乎也完全行政缺位。特定的歷史時期的炒房團鋪天蓋地，以投機與獲取暴利為目的。這是政府在特定歷史時期下無為行政的畸形產物。無為行政的最直接的惡果就是導致房價飛漲，形成畸形泡沫，給未來經濟帶來潛在危險。

3 房地產市場下政府職能的根本性變革

3.1 轉變政府職能

在市場經濟條件下，政府與市場的關系是政府引導市場，市場引導企業。政府對市場具有監督職能、管理職能和協調職能。必須明確，政府不是市場主體，政府既不能直接干預市場，也不能以主體的身份去參與市場。對市場的干預，會形成過度行政，對市場的參與，又會形成無為行政。政府必須明白什么是應該做的，什么是可以做的，什么是不可以做的。這是從根本上轉變政府職能的前提。

3.2 轉換政府角色

在市場經濟條件下，政府必須與市場脫離利益關系。政府不應該從市場獲利。政府的最大的利益在于創造公平的、充分競爭的市場環境，而不應該是獲取更多的GDP增值。角色轉換，政府必須從市場抽身而退。如果不能轉換角色，政府在市場上既有裁判員的權利，又有運動員的利益，政府只能服務于自身利益，而不再服務于市場。

3.3 改變政府績效考評制度

目前我國行政體制中，對政府的績效考評，最重要的一個指標就是GDP增長數據。對于地方政府而言，唯有GDP增長了，經濟才發展，社會才進步。因此，GDP成為考核官員政績的一個最重要指標。而完全忽略了一個城市的宜居狀況、人們的幸福指數和社會就業狀況。在這種考評標準下，就難以遏制地方政府的短期利益沖動。而圈地拍賣，是地方政府投資最小、見效最快、成本最低的一種GDP增長方式。

“居者有其屋”是數千年來中華民族幸福生活的夢想之一。當前，在住房建設日益回歸本位、房地產市場日益健康發展的前提下，政府應積極推進保障性住房建設，把困難收入、低收入、弱勢群體納入住房保障范圍，建立完善的弱勢住房建設供應體系。政府在大力推進房地產市場化的前提下，同時不斷地推進住房建設的保障化，讓經濟適用房、廉租房，成為人們免受饑寒的最后保障，社會保障住房建設成為社會的公共福利。今天，改革開放的我國經濟已經獲得了巨大的成就。在房地產經濟環境下，徹底轉換政府職能，改革政府管理體制，實現“居者有其屋”的千年夢想，已經不再遙遠。實現中華民族偉大復興的“中國夢”，要靠政府、靠市場、靠我們不懈的改革與奮斗。

[1] 易毅.現行體制下我國“土地財政”問題的解決[J].經濟師，2009(5).

[2] 曹霄琪.土地財政的成因與危害及其對策[J].金融經濟，2011(22).

[3] 王克強，胡海生，劉紅梅.中國地方土地財政收入增長影響因素實證研究——基于1995—2008年中國省際面板數據的分析[J].財經研究，2012(4).