廣州2035總體規劃戰略思考與探索

◎ 彭高峰 黃慧明 韓文超

一、引言

黨的十九大報告指出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。改革開放以來，我國城鎮化發展在取得令人矚目成就的同時，交通擁堵、生態惡化、資源緊缺、社會矛盾等問題也十分突出。如何創新規劃理念和模式成為提升城市治理水平的重要命題之一，也成為社會各界持續關注的焦點。

學者們對新時代城鄉規劃治理與規劃作用進行了持續探討（孫施文，2015；楊保軍等，2016），改革規劃編制與管理成為普遍共識（李曉江等，2013；《城市總體規劃編制改革與創新》總報告課題組，2014）。近期，相關學者結合國內相關城市新一輪城市總體規劃編制實踐，對規劃改革與轉型進行了有益的探索（莊少勤，2017；彭高峰等，2017）。廣州是國家城市總體規劃與土地利用規劃改革雙試點城市，同時作為國家重要的中心城市和廣東省省會城市，其發展過程中面臨的問題和挑戰也具有較強的代表性。梳理新時代城市轉型治理的新要求，總結《廣州市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“廣州2035總規”）編制經驗對于廣州城市及國內其他特大城市發展具有較為重要的意義。

二、“廣州2035總規”工作背景

“廣州2035總規”于2017年初啟動，至2018年3月已陸續完成市府常務會、市委常委會與市人大審議通過及規劃公示。規劃堅持統籌規劃和規劃統籌，創新規劃組織方式。按照“黨委領導、政府推進；專家領銜、科學決策；多規合一，部門合作；公眾參與、開門規劃”的模式，高效推進科學編制。

（一）書記市長親自抓，切實履行黨委政府主體責任

落實市委市政府在總規編制實施中的主體責任。“廣州2035總規”工作成立了歷版總規工作中組織架構規格最高、成員單位最廣泛的工作領導小組，由市委主要領導任組長、市政府主要領導任副組長，主要負責總體規劃編制、報審過程中發展戰略、重大事項的指導和決策等工作；成員單位包括市直各部門、各區政府以及涉及基礎設施的中央、省屬相關企業等59個單位。市委市政府主要領導先后10余次召開專題會議，與各部門、各區、技術團隊共同研究核心內容。

（二）建立各部門、各區深度參與規劃編制—管理—實施—監督考核全過程的工作機制

傳統總規編制方式往往局限于規劃管理部門，容易成為部門規劃，其他部門參與的主動性與積極性不高。“廣州2035總規”成立了11個“專責小組”，分別由市委政研室、市府研究室、環保局、民政局、發改委、政務辦等部門牽頭，會同市有關部門和各區政府，負責統籌相應版塊的規劃編制工作。牽頭制訂相應版塊的考核評估標準、信息平臺對應內容建議，實際上是從“編”到“管”到“考”的全過程參與，充分發揮各部門共同的智慧和力量，有效地解決各職能部門、各區多個規劃“打架”的問題，為規劃有效實施奠定堅實基礎。

（三）堅持開門編規劃，共謀城市發展

遴選10余家國內外知名高校、研究院所等專業機構，開展城市對標、人口、交通、生態等20余項專題研究，召開近50場專家研討會，廣泛聽取各界專家學者意見。通過網絡、進社區、進學校、上街頭、廣州未來意愿征集等多種方式開展問卷調查，廣泛查擺問題，征集公眾意見。總規草案公示期間，本地媒體與公眾號點擊閱讀量達5000多萬次，共收到公眾意見1000余條，廣大市民積極參與，共同描繪廣州發展的宏偉藍圖。

三、“廣州2035總規”的六大戰略思維

（一）人本思維

“廣州2035總規”堅持以人民為中心，在謀劃經濟發展、城市建設宏偉藍圖的同時，更加強調多元、細致和務實的“人文關懷”。從城市發展愿景到公共服務設施配置，再到城市環境、社區治理均體現了“人的發展需求”。

圖1 廣州實有人口、建筑物、道路分布圖

1. 落實國家和區域戰略，體現廣州特色與市民需求，謀劃城市發展總體目標

廣州是我國海上絲綢之路發祥地、改革開放前沿地和國家重要的中心城市，城市目標愿景應深刻反映新時代、新征程中國家賦予廣州的責任和使命。一方面，對接“兩個一百年”奮斗目標，積極參與“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區建設，在推動形成高質量發展體制機制、現代化經濟體系、全面開放新格局、共建共治共享社會治理格局等方面承擔廣州應盡的職責。另一方面，從廣州經濟社會發展現實出發，結合廣州基礎條件和資源稟賦，響應市民對美好生活的向往和需求。規劃提出“美麗宜居花城，活力全球城市”的發展愿景。其中“美麗宜居花城”側重于城市軟實力，是在征集市民對城市發展意見的基礎上提煉而成，集中體現了廣州生態環境、城市風貌、城市特色和市民美好愿望。此外，發展愿景中對于城市活力的強調正是廣州開放、包容、務實城市特質的印證。

2. 合理制定人口發展目標

為實現人口資源環境與城市戰略定位相協調，引導區域人口合理增長與分布，綜合考慮以水、土地等資源環境承載能力為約束，合理控制總體人口規模，并推進人口布局與服務保障持續優化，規劃2035年市域常住人口規模控制在2000萬人左右，按照2500萬人管理服務人口進行基礎設施和公共服務設施配置，確保城市服務保障能力與城市戰略定位、城市規模相適應。

3. 通過開展“四標四實”工作，創新社會治理模式

針對廣州作為特大城市存在的公共服務設施不平衡不充分、城鄉發展差異大、交通擁堵、治理難度大等群眾最關心最直接的突出問題，本次規劃編制深入摸查各種人群對城市發展的需求。通過全市開展“四標四實”工作（標準作業圖、標準地址庫、標準建筑物編碼、標準基礎網格以及實有人口、實有房屋、實有單位、實有設施），發動市、區、街鎮約20萬人參與大普查，共核查道路街巷16萬條，建筑物437萬余棟，全面摸清人、地、房、設施和產業等信息。同時，加強社區網格化管理，打牢社會治理的基礎，穩步推進基本公共服務常住人口全覆蓋和來穗人員市民化，轉“漂”為“穩”，促進社會融合發展。

4. 建設社區生活圈，完善城市公共服務

重點推動中心城區優質教育、醫療等資源向外圍城區延伸布局，堅持以社區為單元，圍繞打造15分鐘優質生活圈，完善基礎教育、醫療服務、體育健身、公共文化、商業服務等公共服務體系，提高市民生活的便利性。同時，針對外來人口公共服務均等化問題，提出提高非戶籍人口服務質量的規劃措施。

圖2 宜居社區規劃圖

（二）樞紐思維

中華人民共和國成立以來，經國務院正式批復的城市總體規劃共有3版，廣州城市定位從廣東省省會逐步提升為華南地區中心城市，再提升為我國重要的中心城市。可以看出，國家對于廣州的定位和要求廣州承擔的職責逐步提升，也體現了廣州的輻射帶動能力不斷提升。“廣州2035總規”突出“樞紐思維”正是明確新時期廣州將進一步提升城市綜合服務職能。

1. 落實國家與區域戰略要求，形成全面開放新格局

一是建設“一帶一路”重要樞紐城市，加快發展更高層次的開放型經濟新體制，提升全球資源配置能力；二是攜手共建粵港澳大灣區世界級城市群，加強與香港、澳門全面深度合作，強化優勢互補，為港澳融入粵港澳大灣區發展創造條件，完成好服務港澳長期繁榮穩定的重任；三是推進廣州大都市區協同發展，推進廣佛同城與廣清一體，強化與深圳、東莞的科技創新合作，加強與環珠江口重點地區的協作，拓展高鐵經濟帶與西江-珠江經濟帶，輻射帶動粵東西北與泛珠三角地區發展。

2. 深刻認識廣州自然稟賦和歷史文脈，構建樞紐型網絡空間結構

以山水城田海為基底，以珠江水系為發展脈絡，以生態廊道相隔離，以交通骨架為支撐，聚焦航空、航運和科技創新三大戰略樞紐，強化多點支撐，強化樞紐對城鎮群的發展帶動，逐步構建樞紐型網絡空間格局。形成“主城區-副中心-外圍城區-新型城鎮-鄉村”的市域城鄉體系。

3. 建設世界級空港、海港和鐵路樞紐，提升國際綜合交通樞紐能級

一是充分利用廣州華南交通中心的特殊地位與國際綜合交通樞紐發展基礎，打造世界級空港、海港、鐵路的樞紐能級，進一步強化交通樞紐對外聯系度和服務能力。二是強化國際樞紐與城市交通的銜接，為客流和物流提供一站式的全過程運輸服務，實現樞紐之間的互聯互通、資源共享。三是積極拓展個性化、多樣化、品質化的公共交通服務，大力發展軌道交通、有軌電車、常規公交、水上公交和輔助公交。

圖3 廣州在廣東省區位示意圖

圖4 廣州市樞紐型網絡空間結構示意圖

（三）創新思維

廣州具有豐富的高教和科研資源，為實施創新驅動提供了堅實的基礎。但是也不得不看到廣州在科技研發投入、科技成果轉化等方面存在明顯的短板。面對未來科技創新的機遇，樹立創新引領思維對于廣州未來發展具有重要意義。

1. 實施創新驅動，建設國際科技產業創新中心

發揮廣州科教資源集中、創新資源豐富的優勢，推動以科技產業自主創新為核心的全面創新。建設以戰略性新興產業為引領、現代服務業為主導、先進制造業為支撐、都市型現代農業為保障的綜合型現代產業體系。優化產業空間布局，構建“一核一廊一帶，多點支撐”的重點產業功能布局，重點建設廣深科技創新走廊（廣州段）、珠江創新帶等，形成一批具有全球影響力的核心創新平臺、節點和價值創新園區。

2. 加快政府職能轉變，改善營商環境

以推進經濟體制改革為重點，加快政府職能轉變，推進“放管服”改革，完善政府公共服務體系，優化提升市場化國際化法治化營商環境。

3. 建設廣州“多規合一”管理平臺，深化審批制度改革

一是整合各類空間現狀和規劃管理數據，建立空間信息平臺。將數字化總規編制成果、全域數字化現狀圖、審批制度改革成果、規劃實施監督及評估考核成果納入廣州“多規合一”管理平臺，實現全市各類信息實時共享、空間規劃編制和管控的部門協同。

二是以空間信息平臺為基礎，深化審批制度改革。按照“信息共享、部門協同、聯合審批、實施監督、評估考核、服務群眾”的目標，建立多部門協同管理使用的審批系統。開展全市建設工程領域行政審批制度改革，施行項目策劃生成、聯合審批，實施一窗式、一碼通、一站式、一條龍服務。

圖5 國際綜合交通樞紐空間布局示意圖

圖6 國際科技產業創新中心空間布局示意圖

（四）生態思維

伴隨著改革開放以來廣州經濟社會的快速發展，生態環境保護壓力日益加大。“廣州2035總規”踐行生態文明理念，堅持生態優先策略，將生態保護作為城市開發的前置條件和基底。

1. 優化生態、農業、城鎮三類空間

一是保護生態空間“山清水秀”。堅持人與自然和諧共生，嚴格保護承擔生態系統維護與生態服務功能的生態空間，占市域空間比例控制約36%。

二是保障農業空間提質增效。保障承擔農產品生產和農村生活等功能的農業空間，占市域空間比例控制約26%。

三是促進城鎮空間緊湊集約。集中布局承載城鎮生產、生活、生態功能的城鎮空間，占市域空間比例控制約38%。

2. 劃定三條控制線，守住城市生態環境底線

按照“守底線、優格局、顯特色”的思路，對接生態保護紅線，劃定全市生態控制線2680平方公里；劃定2020年永久基本農田保護線895平方公里；守住規劃管控底線，劃定城鎮開發邊界2800平方公里。

3. 營造綠色開敞空間

一是構建聯通山水、貫串城區、功能復合的“三縱五橫，一環多廊”的三級生態廊道網絡，完善郊野生態公園、城市公園以及社區公園三級公園體系建設。二是保護“北樹南網”水網格局，保護全市1300多條河流（涌）和360多宗水庫。三是結合生態廊道控制構建市域6條通風廊道，形成利于通風與空氣流通的空間環境。

圖8 市域生態控制線、開發邊界、永久基本農田規劃圖

圖9 市域生態空間網絡示意圖

（五）品質思維

經過改革開放40年的快速發展，廣州經濟和城市規模已取得令人矚目的成績，但城市特色尤其是城市建設品質仍有待進一步提升。近年來，廣州也提出從戰略拓展走向戰略聚焦的發展戰略，其中精細化、品質化發展成為“廣州2035總規”的重要考量。

1. 開展總體城市設計，營造多樣城市空間

開展總體城市設計工作，以珠江母親河為紐帶，展現廣州山水相連的生態特色，打造珠江景觀帶和親近自然的城市公共空間網絡，構建云山珠水相望的城市景觀視廊，塑造城市天際線，加強城市色彩導控，建設山城相融、環境宜人、特色鮮明的嶺南廣州。

加強城市設計統籌作用，在有限空間里實現精明增長，營造既緊湊又舒適、既集約又便捷、既復合又品質的多樣城市空間，使城市如詩畫、片區如景區、節點如景點。

2. 塑造依山、沿江、濱海特色城市風貌

根據廣州自然稟賦、現狀基礎和發展策略，將市域劃分為北部、中部、南部三片特色風貌地區。北部地區保留山體森林的生態風貌，形成連續性、開發性、景觀性的自然景觀界面，突出嶺南特色生態和文化特征；中部地區凸顯傳統與現代交融的都市風貌，通過改善河涌水系、保護江心島嶼、延續城市肌理，塑造中西合璧、古今交融的活力街區；南部地區打造濱海新城風貌，通過保護和合理利用濱海河道岸線，增加濱水空間開敞性，建設布局開敞、特色鮮明的濱海城市。

3. 建設干凈、整潔、平安、有序的品質城市

一是開展精細化品質化改造。開展道路、建筑、街道、市政、公園等一系列全要素設計工作；把街道空間作為重要的市民公共空間進行功能和品質提升，按照“一區一示范路”理念，建成各具風格特色的閱江路、海濱路、番禺大道等示范路；推進沿江路、西堤、長堤街等小轉彎半徑品質化微改造。

二是打造“三個十公里”精品珠江。重點開展沿珠江水系城市設計，完成珠江景觀帶重點區段（三個十公里）城市設計與景觀詳細規劃導則編制工作，推進珠江兩岸貫通。完成“一江兩岸三帶”核心段景觀照明提升工程，以及廣州大橋、人民橋歷史文化環境藝術提升工程。完成了跨江橋梁維修、碼頭環境整治提升工程等一系列沿岸景觀整治工作。臨江大道景觀綠化緩跑徑、有軌電車觀光帶、二沙島東端綠地等綠色新空間成為景觀新亮點，珠江兩岸城市風貌煥然一新。

圖10 市域三位總體形態意向圖

圖11 市域總體風貌圖

（六）文化思維

城市文化是城市獨特魅力的內在支撐，也日益成為城市的核心競爭力之一。如何挖掘和彰顯廣州開放、務實、包容、創新的城市文化和特質，支撐城市可持續發展成為“廣州2035總規”的重要命題。

1. 挖掘城市文化底蘊，建設國際交往中心

發揮廣州嶺南文化與粵語文化中心地的優勢及豐富的國際交往基礎，服務國家開放大局。打造國際交流與活動集聚地、國際著名旅游目的地和集散地、國際機構總部與駐穗領事館集聚地，成為展示國家形象、進行對外交流的窗口。通過推動重要國際機構駐穗，重大國際會議會展、節事賽事、文化交流活動舉辦，不斷提升廣州國際交往功能和影響力。

2. 彰顯嶺南特色，建設“既能喝涼茶又能喝咖啡”的城市

一是構建國家歷史文化名城保護體系。挖掘和展示珠江母親河的文化魅力，構建市域、歷史城區、歷史文化街區及名鎮名村、不可移動文物和歷史建筑、非物質文化遺產五個層次的保護體系；保護修復珠江文化帶、城市傳統中軸線、城廓和騎樓文化景觀環共同構成的“一帶一軸兩環”的歷史城區整體結構。

圖12 街道空間全要素提升示意圖

圖13 珠江兩岸貫通工程示意圖

圖14 國際交往中心空間布局示意圖

圖15 古廣州年輪路徑

圖16 “一盅兩件”美食路徑

二是挖掘廣州特色歷史資源，修復歷史文化路徑。一方面，突出廣州在南粵古驛道體系中的中心地位，串聯整合沿線名鎮名村、傳統村落，加大古驛道、古村落活化利用力度。另一方面，挖掘最能體現“廣州味道”的城市資源，修復和建設若干條講述城市古城遺址、歷史水系、古代絲綢之路、傳統美食、工業遺產、專業街市等故事的文化路徑。通過品質化微改造提升路徑空間品質，并以眾籌、沙龍、騎行、展覽等多樣化形式推廣文化路徑。

四、“廣州2035總規”的四方面探索

（一）探索事權分級，對上可用于監管，對下可指導實施

傳統總規成果往往追求大而全，各級政府的管理內容混雜，在一定程度上導致總規成果實施和管理的重點不突出、權責不明晰，增加了后續規劃實施的難度。“廣州2035總規”以明晰事權劃分為改革導向，在強化底線管控的同時，加強總規成果的彈性適應。一方面，落實中央精神與改革要求，梳理上級政府監管重點，重點承接國家和區域戰略、強化生態環境、城市安全、民生保障、用地規模等底線性內容。另一方面，對于地方政府事權范圍的內容，明確總體要求和建設標準，對具體建設行為留有一定的彈性，以指導下層次規劃編制和實施。

（二）強化總規成果“法條化、結構化、要素化”，提升公共政策屬性

傳統總規成果往往側重于技術性，描述性、說明性內容較多。“廣州2035總規”強調總規成果的公共政策屬性。其中“法條化”是參照法律法規條文進行規范、精準、簡潔的表述，重點是將總規內容要求與工作規則化、政策化。“結構化”是對總規戰略性與核心內容的回歸，加強對宏觀調控、區域協調、空間格局、功能布局和要素配置的統籌管控。“要素化”是強調對城市關鍵資源、要素配置的具體化，體現在生產、生活、生態空間與構成要素的細化安排，著重補齊城市短板。

（三）形成“五個一”成果體系，促進“規建管”一體化發展

改變傳統總規注重規劃編制、忽視規劃實施與監督的做法，按照“規建管”一體化思路，形成“一本規劃”“一張藍圖”“一套指標體系”“一個平臺”“一套考核機制”等“五個一”工作成果。其中“一本規劃”“一張藍圖”“一套指標體系”是總規評估、實施、監督考核的目標內容；“一個平臺”是總規實施、監督考核的重要支撐；“一套考核機制”是總規實施的保障機制。圍繞總規編制、建設和管理的“一體化”成果體系的探索，對于促進總規成果“可落地、可實施、可監管”，具有重要意義。

（四）構建“市域-單元”空間傳導體系，促進總規落地實施

按照事權對應、分層管控的原則，滿足建設、審批、管理維護等實施需求的高效率，“廣州2035總規”將原先的“市-區縣-鎮街-規劃管理單元”四級體系簡化為“市域-單元”二級體系，分層次逐級細化落實總規內容，建立“主導功能分區-用途分區-用地分類”的傳導機制。通過“結構管控＋邊界管控＋指標管控”，探索要素配置的有效傳導。

五、結語

經濟社會的快速發展，尤其是科學技術的不斷進步，深刻影響著城市發展模式，也對城市規劃、建設和管理提出了全新的要求。作為遠景規劃，面對充滿不確定性的未來，做出全面準確的預測幾乎不可能，如何立足廣州發展現實條件，為未來發展的機遇和挑戰留有足夠的彈性和韌性，可能是面向2035的廣州城市總體規劃的核心命題。“廣州2035總規”正是應對全新發展背景下，對城市發展和治理模式變革的探索性戰略思考。規劃難言完美，但尊重城市和人的發展客觀規律，堅持人本思維、樞紐思維、創新思維、生態思維、品質思維和文化思維，將是廣州未來發展的不變追求。

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