城市生態(tài)用地管控：?jiǎn)栴}及規(guī)劃管理建議
——以深圳市為例

◎ 鄧金杰 黃偉堅(jiān)

一、引言

城市生態(tài)用地是指城市中具有重要生態(tài)功能、以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主的用地，它承擔(dān)包括氣候調(diào)節(jié)、固碳釋氧、土壤保持、凈化污染等城市生態(tài)系統(tǒng)的各種服務(wù)功能，是城市生態(tài)環(huán)境的主要承擔(dān)者，對(duì)保障城市生態(tài)安全、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

我國(guó)進(jìn)入快速城市化階段后，城市生態(tài)用地不斷遭到侵蝕，城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量快速下降，城市生態(tài)安全面臨巨大壓力，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展前景堪憂。生態(tài)用地規(guī)劃是進(jìn)行生態(tài)用地精細(xì)化管控的直接依據(jù)，也是快速城市化地區(qū)保障城市生態(tài)安全的重要手段。目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有部分城市開始關(guān)注城市生態(tài)用地保護(hù)，但基本停留在劃定保護(hù)空間范圍的階段，如廣東省以及個(gè)別大城市開展了基本生態(tài)控制線的劃定工作，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委牽頭組織開展了生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作。對(duì)于保護(hù)空間范圍內(nèi)城市生態(tài)用地的精細(xì)化管控，相應(yīng)的研究和實(shí)踐則較為薄弱[1-3]。

深圳市于2005年在全國(guó)率先劃定了基本生態(tài)控制線，將全市近一半面積的土地劃入城市生態(tài)保護(hù)范圍，并配套發(fā)布了相應(yīng)的管制政策，對(duì)其進(jìn)行較為嚴(yán)格的建設(shè)管控。自劃定基本生態(tài)控制線以來(lái)，深圳市在實(shí)踐中不斷完善相關(guān)管理機(jī)制和管制政策，目前已經(jīng)基本建立了生態(tài)用地的管理框架，線內(nèi)建設(shè)用地增速減慢，基本生態(tài)控制線對(duì)于保障深圳市的城市生態(tài)安全、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。本文以深圳市為例，分析城市生態(tài)用地的管理現(xiàn)狀困境及其原因，并從實(shí)施精細(xì)化的規(guī)劃管控角度出發(fā)，提出城市生態(tài)用地規(guī)劃管理的建議，以期為深圳市生態(tài)用地的有效保護(hù)提供決策參考，并為其他地區(qū)提供借鑒。

二、深圳城市生態(tài)用地管控現(xiàn)存問(wèn)題分析

（一）城市生態(tài)用地規(guī)模日漸減少

自劃定基本生態(tài)控制線以來(lái)，伴隨著城市化快速擴(kuò)張的步伐，深圳市基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的生態(tài)用地總量不斷減少。截至2015年，深圳市基本生態(tài)控制線內(nèi)生態(tài)用地減少至841.8平方公里，僅占86.4%。

基本生態(tài)控制線內(nèi)允許建設(shè)重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施、公園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研等設(shè)施。自劃線以來(lái)，上述設(shè)施不斷在線內(nèi)新增建設(shè)布局，截至2015年，線內(nèi)新增建設(shè)用地面積46.1平方公里，年均新增4.6平方公里，其中以交通運(yùn)輸用地、市政公用設(shè)施用地為主，分別占43.3%、11.4%。

違法建設(shè)也侵占了大量生態(tài)用地，截至2014年，線內(nèi)違法建筑面積為845.1萬(wàn)平方米，占線內(nèi)建筑物總面積的60.0%。

與此同時(shí)，線內(nèi)存量建設(shè)用地清退實(shí)施緩慢。深圳市于2016年才啟動(dòng)建設(shè)用地清退工作，但主要目的在于騰挪建設(shè)用地指標(biāo)而非生態(tài)保護(hù)，所以在清退對(duì)象的確定時(shí)以可操作性為原則，而不是以生態(tài)功能的重要性和敏感性為原則。劃線前已經(jīng)建成的與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不兼容的建設(shè)用地，清退進(jìn)展緩慢。主要原因在于對(duì)生態(tài)保護(hù)工作缺乏重視，具體表現(xiàn)在一是未編制專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行空間統(tǒng)籌和目標(biāo)約束，二是尚未建立相應(yīng)的利益退出機(jī)制。

（二）城市生態(tài)用地質(zhì)量堪憂

1.以生態(tài)價(jià)值較低的人工生態(tài)用地為主

從用地構(gòu)成上看，目前基本生態(tài)控制線內(nèi)以生態(tài)價(jià)值較低的人工生態(tài)用地為主：截至2015年，包括耕地、園地、林地、草地、公園綠地、水域、未利用地在內(nèi)的生態(tài)用地占基本生態(tài)控制線內(nèi)用地總面積的86.4%，其中林地、園地分別占62.2%、20.9%，且自然林和人工林各占一半，即生態(tài)價(jià)值較高的自然林面積不到基本生態(tài)控制線總面積的1/3。

從生物多樣性上看，基本生態(tài)控制線內(nèi)耕地、園地、草地、水域、水庫(kù)水面、其他農(nóng)用地植被較為單一，生物多樣性較低；林地中，人工林以20世紀(jì)八九十年代人工種植的桉樹林、相思林、荔枝林等群落結(jié)構(gòu)單一的林地為主，另有少量的生態(tài)風(fēng)景林以及馬尾松林、杉木林、荷木類的防火林地等。此外，由于植被受人為干擾較為嚴(yán)重，導(dǎo)致藤本植物和外來(lái)物種入侵較為嚴(yán)重，影響生態(tài)質(zhì)量。

2.景觀破碎化日益嚴(yán)重

從景觀安全格局上看，基本生態(tài)控制線內(nèi)景觀破碎化相對(duì)嚴(yán)重，生態(tài)體系完整性受到一定程度破壞：由于大量建設(shè)項(xiàng)目的侵占以及道路等線性工程的割裂，2005年至2014年，基本生態(tài)控制線內(nèi)景觀破碎度指數(shù)從11.9增加到19.8[4]。

3.重要生態(tài)功能區(qū)被建設(shè)用地侵占

從土地利用現(xiàn)狀看，目前基本生態(tài)控制線內(nèi)一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)廊道等海拔較低、緊鄰集中建成區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)被建設(shè)用地侵占嚴(yán)重，其中一級(jí)水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)用地占其總面積的5.9%，生態(tài)廊道范圍內(nèi)建設(shè)用地占其總面積的29.1%，嚴(yán)重影響其生態(tài)功能的發(fā)揮。

三、城市生態(tài)用地管控存在問(wèn)題的成因分析

（一）建設(shè)空間需求強(qiáng)勁

1.城市生態(tài)用地成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要空間

基礎(chǔ)設(shè)施（包括交通設(shè)施、市政設(shè)施、教育科研設(shè)施）配套需求巨大。一方面，深圳市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平一直落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，歷史欠賬較多。另一方面，深圳市人口一直保持快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，如2002—2012年常住人口年均增長(zhǎng)超過(guò)30萬(wàn)人，進(jìn)而帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施配套需求的快速增長(zhǎng)。

基礎(chǔ)設(shè)施難以在建成區(qū)落地。一方面，土地資源緊缺，城市建成區(qū)土地資源極為有限：根據(jù)2015年土地利用變更調(diào)查，深圳市土地面積為1996.8平方公里，其中基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)用地面積為974.2平方公里，線外已建設(shè)用地811.8平方公里，剩余可建設(shè)用地資源十分有限。另一方面，由于部分基礎(chǔ)設(shè)施如市政設(shè)施會(huì)對(duì)居民正常生活造成干擾，其建設(shè)往往招致周邊居民的反對(duì)，項(xiàng)目建設(shè)難以推進(jìn)。

綜上，目前生態(tài)用地即基本生態(tài)控制線已經(jīng)成為深圳市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的主要空間，尤其是重大交通設(shè)施、大型市政設(shè)施以及高等教育機(jī)構(gòu)都選址建設(shè)在基本生態(tài)控制線內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2015年，基本生態(tài)控制線內(nèi)每年新增交通運(yùn)輸、市政設(shè)施占用生態(tài)用地2.5平方公里，且根據(jù)規(guī)劃，未來(lái)每年新增建設(shè)量將逐年上升。

2.原農(nóng)村集體社區(qū)“以地生財(cái)”生存模式侵占城市生態(tài)用地

考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性與連續(xù)性，部分已建成區(qū)被劃入基本生態(tài)控制線內(nèi)，深圳市基本生態(tài)控制線內(nèi)涉及共近300個(gè)原農(nóng)村集體社區(qū)，其中包含50%以上位于基本生態(tài)控制線內(nèi)的社區(qū)95個(gè)。由于位于基本生態(tài)控制線內(nèi)的原農(nóng)村集體社區(qū)的發(fā)展被限制，且基本未獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，因此線內(nèi)原農(nóng)村集體社區(qū)仍沿用了“以地生財(cái)”的生存模式：通過(guò)建房子一方面獲得租金收入，另一方面如果進(jìn)行違建拆除或者城市更新還可獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。截至2014年，線內(nèi)違法建筑面積為845.1萬(wàn)平方米，占線內(nèi)總建筑物總面積的60.0%。

（二）空間精細(xì)化管控不足

城市總體規(guī)劃作為宏觀層面的城市規(guī)劃建設(shè)管理的法定依據(jù)，僅對(duì)城市生態(tài)用地提出了分區(qū)管制的原則性要求，但未進(jìn)行詳細(xì)的建設(shè)布局規(guī)劃，也未提出生態(tài)保護(hù)和修復(fù)規(guī)劃指引，無(wú)法有效指導(dǎo)城市生態(tài)用地范圍內(nèi)的建設(shè)和保護(hù)活動(dòng)管理。《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》未明確線內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)模，未明確除現(xiàn)狀保留以及大型線性基礎(chǔ)設(shè)施外的其他符合基本生態(tài)控制線管理相關(guān)法規(guī)的設(shè)施空間布局，也未提出生態(tài)保護(hù)和修復(fù)規(guī)劃指引，故無(wú)法有效地指導(dǎo)線內(nèi)的建設(shè)和保護(hù)活動(dòng)管理。

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為微觀層面的城市規(guī)劃建設(shè)管理的法定依據(jù)，對(duì)城市生態(tài)用地基本維持留白狀態(tài)，無(wú)法指導(dǎo)城市生態(tài)用地范圍內(nèi)的建設(shè)和保護(hù)活動(dòng)管理。自劃定基本生態(tài)控制線范圍后，深圳市法定圖則的編制基本處于停滯狀態(tài)，目前法定圖則僅覆蓋了約1/3的線內(nèi)范圍，且均為劃線之前編制，無(wú)法詳細(xì)指導(dǎo)線內(nèi)的建設(shè)和保護(hù)活動(dòng)管理。

由于城市規(guī)劃對(duì)城市生態(tài)用地的留白處理，導(dǎo)致城市生態(tài)用地在精細(xì)化管控方面呈現(xiàn)較多不足之處。

1.缺乏生態(tài)保護(hù)與城市建設(shè)的整體統(tǒng)籌，導(dǎo)致生態(tài)用地不斷被侵占

首先，城市建設(shè)用地總規(guī)模的擬定缺乏對(duì)生態(tài)保護(hù)和城市建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)籌。目前的城市總體規(guī)劃一般是單從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求出發(fā)，結(jié)合土地資源、水資源等承載力評(píng)估來(lái)確定城市的人口和建設(shè)用地規(guī)模，缺乏生態(tài)保護(hù)與城市建設(shè)發(fā)展的整體統(tǒng)籌，未能樹立生態(tài)保護(hù)的底線思維并以生態(tài)環(huán)境承載力評(píng)估確定城市規(guī)模。深圳市的土地資源承載力按人口密度測(cè)算，且對(duì)標(biāo)香港、紐約中心城區(qū)、東京中心城區(qū)等世界上人口最密集的大城市，水資源則采取從周邊區(qū)域引進(jìn)的策略。按照上述評(píng)估方法，深圳市城市人口和建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)沒(méi)有上限不斷擴(kuò)張的局面，與此同時(shí)，基本生態(tài)控制線則在快速城市化發(fā)展過(guò)程中不斷退讓，雖然空間邊界范圍面積保持平衡，但線內(nèi)城市生態(tài)用地的面積日益減少，導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境日益惡化，城市居住品質(zhì)日益下降。

其次，城市生態(tài)用地范圍內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模缺乏總量管控。《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》將基本生態(tài)控制線范圍劃定為禁建區(qū)和限建區(qū)，并提出建設(shè)活動(dòng)要符合基本生態(tài)控制線管理相關(guān)法規(guī)的原則性要求，但未明確線內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)模，且除現(xiàn)狀保留以及大型線性基礎(chǔ)設(shè)施外，線內(nèi)用地全部涂為綠色——規(guī)劃為綠地和生態(tài)控制區(qū)。實(shí)際情況是，只要屬于基本生態(tài)控制線管理政策準(zhǔn)許進(jìn)入的各類設(shè)施，均可無(wú)限制地進(jìn)入線內(nèi)開展建設(shè)，導(dǎo)致城市生態(tài)用地日益減少。

2.缺乏詳細(xì)的保護(hù)與建設(shè)活動(dòng)空間指引，導(dǎo)致城市生態(tài)用地質(zhì)量逐漸退化

城市總體規(guī)劃覆蓋了城市生態(tài)用地的全境，但并未提出明確的建設(shè)用地布局，也未提出建設(shè)用地清退和生態(tài)修復(fù)工作要求和空間指引。控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城市生態(tài)用地基本處于留白狀態(tài)，也無(wú)法有效指導(dǎo)建設(shè)用地布局、清退和生態(tài)修復(fù)等工作的開展。因此，城市生態(tài)用地保護(hù)空間范圍內(nèi)的新增項(xiàng)目建設(shè)、建設(shè)用地清退、生態(tài)修復(fù)等工作均缺乏詳細(xì)的、因地制宜的空間指引，其總體規(guī)模、空間分布、時(shí)序要求等均不明確，導(dǎo)致新增建設(shè)未考慮生態(tài)保護(hù)需求而占用重要生態(tài)功能區(qū)，影響生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和系統(tǒng)性，建設(shè)用地清退和生態(tài)修復(fù)工作推進(jìn)緩慢且缺乏統(tǒng)籌，生態(tài)質(zhì)量逐漸退化。

四、城市生態(tài)用地規(guī)劃管理的建議

（一）構(gòu)建與現(xiàn)行城市規(guī)劃充分銜接的規(guī)劃編制體系

城市生態(tài)用地規(guī)劃是城市生態(tài)用地精細(xì)化管控的空間依據(jù)，指通過(guò)生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)估，明確城市生態(tài)用地主導(dǎo)功能，并制定生態(tài)修復(fù)和建設(shè)管控的控制要求和空間指引。從規(guī)劃系統(tǒng)性和可實(shí)施性出發(fā)，結(jié)合城市規(guī)劃的法定規(guī)劃體系，深圳市城市生態(tài)用地規(guī)劃可以分為兩個(gè)層次，即宏觀層次的基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃以及微觀層次的基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則。

1.宏觀層次

基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃層面的專項(xiàng)規(guī)劃，是對(duì)基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)管控工作的綜合部署，是基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則編制的依據(jù)。該規(guī)劃以基本生態(tài)控制線范圍為對(duì)象，融合傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃方法，綜合考慮生態(tài)保護(hù)要求、資源利用方式和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間布局，對(duì)生態(tài)用地保護(hù)和建設(shè)控制進(jìn)行綜合部署。主要內(nèi)容包括：現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)、生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)功能區(qū)劃、用地規(guī)劃布局以及單元?jiǎng)澐峙c管控。

2.微觀層次

基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則是控制性詳細(xì)規(guī)劃在生態(tài)用地范圍內(nèi)的覆蓋，是對(duì)片區(qū)尺度范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的控制性規(guī)定，是實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)管理的直接規(guī)劃依據(jù)。總體規(guī)劃側(cè)重從宏觀層面進(jìn)行目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模統(tǒng)籌；法定圖則則從地塊層面進(jìn)行生態(tài)保育、修復(fù)以及建設(shè)活動(dòng)管控的控制和引導(dǎo)。基本生態(tài)控制線保護(hù)內(nèi)法定圖則以總體規(guī)劃劃定的規(guī)劃管理單元為對(duì)象，以基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，將生態(tài)保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)控制要求落實(shí)到地塊層面，并提出規(guī)劃指引，主要內(nèi)容包括：現(xiàn)狀分析、規(guī)劃目標(biāo)、用地和設(shè)施布局、控制指標(biāo)和規(guī)劃指引。

圖1 城市生態(tài)用地規(guī)劃編制體系構(gòu)成圖

（二）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、剛性管控的規(guī)劃編制方法

1.堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，守住核心生態(tài)用地

在用地結(jié)構(gòu)規(guī)模擬定時(shí)，摒棄直接以建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)來(lái)擬定建設(shè)用地規(guī)模余下的方為生態(tài)用地的傳統(tǒng)做法，首先根據(jù)生態(tài)承載力測(cè)算維持一定生態(tài)環(huán)境品質(zhì)所需的城市生態(tài)用地規(guī)模，在此基礎(chǔ)上擬定城市可以承載的建設(shè)用地規(guī)模，以此平衡城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。

在用地規(guī)劃布局時(shí)，將通過(guò)現(xiàn)狀分析與生態(tài)評(píng)價(jià)、生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)功能區(qū)劃識(shí)別出來(lái)的生態(tài)服務(wù)功能重要區(qū)域以及生態(tài)敏感區(qū)域等核心生態(tài)空間范圍內(nèi)的用地規(guī)劃為生態(tài)用地，不得被建設(shè)用地侵占，現(xiàn)狀建設(shè)用地則安排清退。

圖2 城市生態(tài)用地規(guī)劃編制內(nèi)容結(jié)構(gòu)圖

2.明確建設(shè)用地總規(guī)模和空間布局，維持城市生態(tài)用地?cái)?shù)量

在生態(tài)承載力測(cè)算和生態(tài)安全格局構(gòu)建的基礎(chǔ)上，結(jié)合建設(shè)現(xiàn)狀，確定城市生態(tài)用地保護(hù)范圍內(nèi)的生態(tài)用地規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，并作為規(guī)劃目標(biāo)和強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施，保障城市生態(tài)用地?cái)?shù)量不減少。

通過(guò)基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則進(jìn)行用地規(guī)劃布局，將總量控制目標(biāo)落到地塊層面，確保規(guī)劃實(shí)施效果。首先按照生態(tài)優(yōu)先的原則進(jìn)行生態(tài)用地空間布局，然后在此基礎(chǔ)上開展建設(shè)用地的空間布局，明確各地塊的用地性質(zhì)、用地面積。

3.建立控制指標(biāo)體系，維持城市生態(tài)用地質(zhì)量

在專項(xiàng)規(guī)劃階段，制定針對(duì)每一個(gè)規(guī)劃管理單元的控制指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)總體指標(biāo)下沉。宏觀層次的指標(biāo)側(cè)重規(guī)模控制，指標(biāo)包括兩個(gè)方面，即生態(tài)保護(hù)指標(biāo)和建設(shè)控制指標(biāo)。生態(tài)保護(hù)指標(biāo)主要包括各類生態(tài)用地面積、各類廊道寬度和連通性（河流廊道、通風(fēng)廊道、生物保護(hù)廊道）、森林覆蓋率等，建設(shè)控制指標(biāo)方面主要包括建設(shè)用地總面積、建設(shè)用地最大斑塊面積、建筑密度、建筑高度等。具體指標(biāo)應(yīng)根據(jù)生態(tài)功能定位、用地布局、相關(guān)法律法規(guī)要求、規(guī)劃范圍的生態(tài)重要性和敏感性確定，并與建設(shè)現(xiàn)狀以及相關(guān)規(guī)劃銜接。

在法定圖則階段，針對(duì)地塊制定控制指標(biāo)實(shí)施精細(xì)化管控。具體而言，針對(duì)生態(tài)用地?cái)M定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，針對(duì)建設(shè)用地則擬定開發(fā)強(qiáng)度控制指標(biāo)，不同功能分區(qū)的指標(biāo)可差異化。面向生態(tài)用地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)包括各生態(tài)用地性質(zhì)和面積、綠化覆蓋率、廊道寬度和連通性、原生植被保護(hù)率、原有地形地貌改造率、本土植物比例等，面向建設(shè)用地的開發(fā)強(qiáng)度控制指標(biāo)包括土地使用性質(zhì)和面積、建設(shè)設(shè)施類型、容積率、建筑密度、建筑限高、低碳生態(tài)控制指標(biāo)（高寬比、硬化地面面積比例、下沉式綠地率、綠色屋頂率、綠色建筑等級(jí)等）等。

4.編制規(guī)劃空間指引，提升城市生態(tài)用地質(zhì)量

在專項(xiàng)規(guī)劃階段，針對(duì)規(guī)劃管理單元，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，解決怎么保護(hù)和建設(shè)的問(wèn)題。規(guī)劃指引根據(jù)功能定位、用地布局、指標(biāo)體系、銜接其他規(guī)劃以及線內(nèi)社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀擬定，主要內(nèi)容包括生態(tài)保護(hù)與修復(fù)指引、環(huán)境保護(hù)指引、建設(shè)行為指引、其他人為活動(dòng)指引等。

在法定圖則階段，依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃階段的規(guī)劃指引、具體建設(shè)的管控要求進(jìn)一步深化片區(qū)的保護(hù)指引。

圖3 城市生態(tài)用地保護(hù)“多規(guī)合一”技術(shù)框架

（三）“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施

城市生態(tài)用地規(guī)劃必須通過(guò)城市規(guī)劃管理的途徑進(jìn)行實(shí)施，因此在微觀層次，要將基本生態(tài)控制線保護(hù)內(nèi)法定圖則定位為生態(tài)用地上的控制性詳細(xì)規(guī)劃，以指導(dǎo)具體規(guī)劃管理工作；在宏觀層次，則要把專項(xiàng)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃等其他法定規(guī)劃，對(duì)各規(guī)劃中的建設(shè)空間管控進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保守住生態(tài)底線，借助相關(guān)法定規(guī)劃來(lái)實(shí)施城市生態(tài)用地規(guī)劃。

1.宏觀層次

按照“多規(guī)合一”的總體思路，通過(guò)將基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容納入相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)各層次規(guī)劃對(duì)城市生態(tài)空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌管理。

在編制社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)從以下幾方面與基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃相銜接：一是規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)擬定要優(yōu)先考慮生態(tài)空間保護(hù)，將基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃的核心目標(biāo)及指標(biāo)（規(guī)模控制方面）納入上述規(guī)劃；二是管制分區(qū)劃定要銜接，且管控要求要對(duì)應(yīng)；三是用地布局和重大項(xiàng)目布局要充分銜接；四是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)部分的內(nèi)容要與基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃相應(yīng)內(nèi)容銜接，并根據(jù)其管控要求進(jìn)行生態(tài)清退安排。

在編制基本生態(tài)控制線保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要從以下兩個(gè)方面與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等以法定保護(hù)邊界專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行充分銜接：一是空間管制分區(qū)及功能分區(qū)要與上述規(guī)劃銜接；二是用地布局要與上述規(guī)劃的設(shè)施布局銜接。

2.微觀層次

在法定圖則的關(guān)系方面：（1）基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則作為法定圖則在生態(tài)空間的覆蓋，但應(yīng)增加生態(tài)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，包括生態(tài)功能布局、保護(hù)與修復(fù)指引、保護(hù)導(dǎo)向的指標(biāo)體系等；（2）在編制法定圖則的常規(guī)內(nèi)容時(shí)也要以生態(tài)保護(hù)為原則，用地布局要考慮生態(tài)管控要求并在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升（如退果還林等），設(shè)施布局也要遵守生態(tài)管控要求。

在與法定保護(hù)邊界專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系方面：（1）基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則的用地布局和設(shè)施布局要與上述規(guī)劃的功能分區(qū)、設(shè)施布局銜接；（2）基本生態(tài)控制線內(nèi)法定圖則的規(guī)劃建設(shè)指引要與上述規(guī)劃的保護(hù)指引銜接。

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