城市工業遺產轉型與文化治理的啟示：以臺北松山煙廠為例

◎ 張家睿 宋雨儒

一、前言

隨著經濟不斷發展，區域及城市的產業結構開始轉變，市區內資本和舊有產業的外移，產生城市空間重構的挑戰。尤其在“退二進三”的政策提出后，積極調整城市的市區結構，逐步遷出或關閉市區污染大、占地多等不適應城市功能定位的工業企業，如何再利用歷經衰退與產業撤出的工業空間，已成為城市規劃中的重要環節。

另一方面，隨著全球文化產業的興起，文化經濟（Cultural economy）、象征經濟（Symbolic economy）或美學經濟（Aesthetic economy）等城市發展策略，成為政府振興城市的手法，文化政策開始不再只是單純裝點城市形象、美化生活質量或提升城市景觀，而是構成了文化治理的具體作用機制，成為涉及資源分配、社會控制，及其過程的象征化、美學化與正當化[1]。

在這樣的背景下，由于工業遺產所具備的歷史特性，使得它不僅作為一個重要的新興產業受到政府的大力扶持，更被看作是國家綜合實力的體現[2]。因應國家對文化產業發展、文化建設的高度重視和強力支持以及人們對工業遺產價值的重新定位，近年來我國涌現了許多有關工業遺產保護與再利用的研究和論述，如2006年國家文物局召開的“中國工業遺產保護論壇”及《無錫建議》的產生，標志著工業遺產保護的新局面，顯示出遺產保護已受到多方關注。然而，目前中國城市在工業遺產保護和再利用方面尚處于起步階段，許多城市在處置工業遺產方面缺乏系統性與整體性[3]，導致不少工業遺產處于邊發現邊利用的狀態，加之工業遺產的保護與再利用涉及多方利益，包括政府、市場和地方居民[4,5]，工業遺產轉型的經驗更具有借鑒意義。

由于臺灣地區在工業遺產保護方面的起步較早，本文以分析臺灣地區案例作為我國工業遺產保護利用的參照與借鑒。面臨產業結構轉型以及新自由主義帶來的全球城市競爭壓力，臺北市試圖通過文化治理的轉型來增強全球城市競爭力，而松山煙廠的保存與再利用過程，就是臺北市政府文化治理政策的一個重要縮影。因此，本文試圖說明松山煙廠轉型過程與現象，以治理性的視角解釋在文化治理的施政方針下，松山煙廠空間的變遷，以及推動工業遺產轉型的機制與產生的問題，并站在兩岸文化特殊性的角度，思考目前我國城市工業遺產等歷史空間再生產所面臨的一些問題和啟示。

二、 松山煙廠的沒落與空間再利用的爭議

松山煙廠（后文簡稱松煙）是日本殖民統治時期所興建的“臺灣總督府專賣局松山煙草工場”，同時也是臺灣第一座現代化卷煙工場。在當時，對于日本的殖民統治而言，為發展產業和國防工業，引進技術、勞力與資金，利用臺灣廉價勞動力，追求生產極大化等目的，將松山煙草工廠的主要空間功能定位于工業化的經濟生產[6]。然而，隨著20世紀末臺灣地區煙草內需下降，松煙于1998年停產。

由于松煙在停產后，成為臺北的閑置空間，使得松煙的空間功能置換一躍成為熱議的話題。20世紀90年代后期，時任臺北市長的馬英九選定松煙全區重新建設開發，作為棒球體育園區[7]。但松煙全區拆除重建的做法引發居民、社會團體以及部分學者的不滿，他們發起聯署，要求將松山煙廠指定為古跡。最后，臺北市將松煙內數棟建筑指定為第99處市定古跡以及“臺北市特定文化設施”。這讓松煙內的歷史建筑免于開發與拆除的風險。

而后，隨著《臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計劃》的出臺，通過了關于松山煙廠土地變更為文化體育專用區決議與環境影響評估，將松煙的空間使用定調為大型室內體育館（俗稱“大巨蛋”），和文化園區一起開發。至2011年，由臺北市文化基金會營運管理松山文創園區，并正式對外開放。自此，松煙由工業工廠轉型為文化創意園區，以培養原創人才、激發原創力為發展目標，用以強化并提升臺北的軟實力。

三、治理性的轉型與松煙空間的再生產

治理性（Governmentality）是近年來傅柯（Michel Foucault）典范對文化分析的一個重要的貢獻[8]。在治理性架構下，文化既是治理的對象亦是治理的工具，而所謂的文化治理（Cultural governance）便是一組擴散于公私部門市場與市民社會的專家知識、技術技藝，用來介入社會與文化的規制[1]。站在這個基礎上，松煙從最早的現代化工業廠房，到歷史記憶的保存，再到為了活化資產的文創園區，轉化為文創園區的政策過程，這些看似高調響應后工業城市的全球城市競爭策略，其實可以被視為臺北市政府文化治理的轉型。

當松山煙廠停止生產后，作為臺北市少數的大面積非私有土地，松煙的空間使用以及新的功能植入成為眾多團體爭論的焦點。1998年臺北市政府宣布松山煙廠作為建設大巨蛋用地引發巨大的爭議，松煙歷史建筑保存與大巨蛋開發的矛盾也隨之而來。不僅官方組織文資小組對松山煙廠進行勘查，以樂山文教基金會為主的民間團體也提出松煙保留再利用的訴求。因此，政府在處理松山煙廠的利用問題時，開始反思過去為工業化生產而服務的空間生產思維，試圖通過歷史空間和場域來建構地方集體記憶的共識，修復經濟快速發展過程中受損的歷史文化空間，重塑地景特色[9]。

（一）松煙文創空間的誕生與經濟合理性的建構

在傅柯看來，自由主義起源于一種經濟分析和理性，這種基于市場經濟的理性成為檢驗現代資本主義政府是否過度治理的標準，換言之，經濟合理性的建構成為西方國家治理的重要任務[10,11]。因此，新自由主義的都市治理邏輯也無法脫離經濟合理性的原則，更多是調整政府干預的手段，從而達到自治（Self-governance）的效果[12]。

松山煙廠從生產空間向歷史空間的轉型過程，就是政府逐步實現工業遺產市場化的過程，基于自由主義市場主導性的原則，采取政府和市場合作的“伙伴關系”（Partnership-based），即BOT的形式，一方面建立園區，將地方文化塑造成為提高城市競爭力的形象，另一方面則是發展文化產業，將歷史文化特色轉化成為符合消費市場的商品，從而達到經濟成長的目的。

1.松煙文化體育園區的建立

原本的松山煙廠自從停止營運后，曾經全部被規劃為大型室內體育場、辦公大樓及商場之用。然而，在文化資產保存與文化治理的邏輯下，政府將松煙的部分建筑和空間劃定為古跡保護區域，主動限制松煙全區的開發和重建。當然，政府并沒有放棄建設更具有商業價值的大型室內體育設施（大巨蛋）的目標，并制定了《臺北文化體育園區》規劃，將基地分為文化園區與體育園區，尋求大巨蛋與文化園區并存的可能。 其中 ，松山煙廠受保護的工業遺產成為“文化園區”，隸屬臺北市政府文化局管轄，而其余則劃為“體育園區”（大巨蛋）的范圍，屬于臺北市政府教育局管轄。

從全區空間配置來看，松煙的古跡建筑包括制煙倉庫群、辦公廳舍、鍋爐房、檢查室等，園區大部分都為古跡和與文創產業有關的設施，占了近六成的比重（表1）?，F行的空間使用配置包含消費型的店鋪、文化創意產業的培育空間、展示與交流空間以及松山文創園區的營運中心。可以從中看出，文創園區的開辟，提供松煙全新的空間經營模式，揮別過往工業生產以及閑置空間的歷史角色。

2.閑置空間的文創化與商品化

由于劃定為古跡保存的空間與建筑，受到法令與規定的制約，無法對陳舊的建筑重建以及可能破壞歷史資產的維修，許多歷史建筑在空間利用上受到限制。所以，為尋求文化資產新的發展契機，參照歐美國家古跡再利用的成功經驗，臺灣地區從過去的“古跡凍結式”的保存與修復觀念，發展到鼓勵“古跡再利用”的方式[13]。2001年，臺灣文建會將“閑置空間”作為藝文空間使用，以文化藝術介入的方式，積極活化再利用有使用限制的古跡?！短魬?008：文化創意產業發展計劃》正式宣告臺灣地區發展文化創意產業的決心。而松煙屬于文化園區的部分，在臺北市文化局管轄下，由“松山文化園區”改名為“松山文化創意園區”，以突出其創意創新的平臺定位，這也意味著以古跡保存為目標的松煙文化資產逐漸向文化創意產業的形態靠攏。

為著力發展文化創意產業，松煙規劃有“創意實驗室”“創意合作社”“創意學院”“創意櫥窗”和“創作者工廠”等創新空間策略，作為文化創意產業發展的基石。同時，松煙一方面借由與文化藝術相關的展覽表演與講座課程，吸引民眾的前往，并且以民眾文化與創意美學推廣與服務教化民眾，提高其文化與藝術素養，以擴大松煙文化消費的群體與市場，提高文化產業的經濟收益。而另一方面，借由文創產業咨詢與育成服務，強化文創產業的市場競爭力，加速松煙文化創意產業的增值，形成良性的循環。

表1 松山文創園區設施用途比例表

3.以BOT模式為代表的新自由主義治理邏輯

松山煙廠在轉型發展文化創意產業過程之中，地方政府在實際運營和開發時面臨歷史空間的保存與市場化運作之間的沖突。一方面，由于全球新自由主義風潮席卷，倡導的公私合作模式，鼓勵委托經營方式，引入市場力量共同參與，創造新的獲利模式；另一方面，地方財政無法負擔對歷史文化資產保存、維修與運營的成本。因此，臺北市政府采取新自由主義的治理邏輯，引入新的運營模式，逐漸開放市場經營的許可，建立企業參與的公私合作模式。

具體而言，根據松山煙廠文化園區興建營運移轉BOT計劃案的規劃，松煙的空間經營分為兩個部分，A區屬古跡與歷史建筑區域，分三期由臺北市文化局完成修復工程后辦理委托經營，而B區則由政府以BOT方式辦理，引進私營部門資金與借助民間良好的經營效率參與公共建設。因此，臺北市分別與遠雄企業集團和臺北文創開發股份有限公司簽約，采用民間興建營運后轉移的方式（BOT），建設大巨蛋和文化創意產業資源基地，并由臺北市文化基金會成立的松山文創園區營運中心所管理。松煙BOT運營管理模式的引進，不僅借用民間企業的資金與較高的經營管理效率至公共事務的合作，同時，也在文化創意產業的收益中，提供古跡維修保存所需的資源，進一步形成文化資產保存與文化產業相結合的良性循環。

（二）松煙的價值轉向與空間屬性的轉變

從上述松煙的轉型過程，不難發現文化政策背后那試圖建構政治與經濟合理性的治理意圖：臺北市政府希望保留松煙的歷史空間用于塑造集體記憶，深化歷史情懷，在歷史空間或文化園區中植入新的產業形態，獲取附加經濟效益。松煙在這樣的價值取向轉變過程中，才有相應的空間功能變遷。

松煙第一次的價值轉向是由工業生產轉向文化保存的價值。停止生產后的松煙，在原有的廠房與空間失去資本生產價值后，推動松煙歷史建筑的保存，重新修復具有殖民現代性代表的工業產業遺產，并且在官方文化政策主導下，松煙的空間功能由工業生產工廠轉化成為地方集體記憶的特殊歷史建筑，重塑出地域化的思維與歷史印記。

松煙第二次價值轉向是文化保存轉向文化生產與消費的價值。在臺灣地區文化政策及新自由主義下的文化經濟轉向的背景下，為能與世界文化政策中的文化經濟潮流接軌，植入商業化的文化創意產業，運用文化資產促進經濟價值，推動文化的消費，此時，文化生產甚至凌駕于原本產業遺產保存的文化價值[7]。在此時空脈絡中，地方政府為了活化已失根的產業遺產和“閑置空間”，順勢催生松煙巨蛋和文創園區的誕生，扶植和鼓勵市場參與開發的文創經濟與文化產業，在松煙的空間中，添加文化創意產業的經濟生產功能，促進園區產值的提升及商業性的強化。

四、總結

我國經過40年的改革開放，許多城市正面臨去工業化的轉型或產業升級，這些城市在轉型過程中遺留下來的大量工業遺產也面臨著類似保存、重建和再利用等問題。從目前的文化政策來看，城市工業遺產處理大致可歸納為三種方式：一是透過對工業遺產的保護將其塑造成為一種城市的文化資產[14]；二是通過對工業遺產的改造，大力發展文創產業，將文化作為商品進行消費，帶動自身及周邊土地價格的上漲，推動城市和地區的經濟發展與轉型[15]；更多的則是兼顧保存和再利用的方式[16]。有鑒于臺北地區的發展較早，臺北松煙的轉型經驗為兩岸文化治理與城市工業遺產的轉型提供了啟示。

（一）臺北松煙轉型成功的推手

1.成功的文化治理與文化政策推廣，建構地方認同與集體記憶

在本土化浪潮下，地方政府在保存文化資產時，一方面，善用歷史空間的文化性，將具有集體記憶的歷史空間，融入早期臺灣居民歷史情懷，凝聚地方的認同感，建構營銷地方的故事文本；另一方面，活用歷史空間與閑置空間，通過歷史記憶的復興與民眾的認同感，創造地方特色與文化魅力，吸引民眾對于文化資產的關注與消費，建構文化觀光的資源[17]。

2.利用歷史文化空間有效地植入文化產業

文化資產在保存旗幟下，歷史空間的再生成為熱議的焦點，舊有空間功能的喪失，需要新的產業功能填補。因此，臺北試圖發展文化產業，獲取文化帶來的產值，并引入文化經濟的相關論述，透過文化節慶、都市品牌、文化創意群聚以及創意城市的打造等方式，推動整體經濟發展，達成都市再生（Urban regeneration）的目標[18]。在此背景下，臺北于2002年著力發展文化創意產業，重新復蘇產業遺址的經濟功能。透過這些歷史空間的再利用、土地彈性使用及治理模式的調整，這些工業遺產得以暫時避免完全的摧毀。在其中，創意產業或文化活動被作為主要鼓勵的對象，并且也借此來改變區域的產業結構、文化意象或生活品位。而松煙在文化創意產業發展計劃之下，由臺北市政府轉型成為松山文化創意園區，不僅作為臺北的創意創新平臺，同時也成功地引入文化創意產業，置換工業生產轉變為文化經濟生產模式，增設文化創意產業中消費型的店鋪，不僅提高松煙的地租，并且活絡文化創意產品的銷售。

3.新治理技術的介入：BOT營運模式的引進

由于松山文創園區的建設與松煙文化古跡的維護需要大量的資金才得以進行，這些所需的資金來源成為臺北市的財政負擔，限制了松煙工業遺產活化與再生。因此，為突破資金形成的阻力，臺北市引入BOT營運模式，結合民間資金和有效率的經營管理，由遠雄企業集團和臺北文創開發股份有限公司進行園區的興建與營運，為期共計50年，到期后將松山文創園區的營運權轉移回臺北市政府。松煙BOT運營管理模式解決了政府興建園區的資金困難，同時利用民間企業營運的盈利，部分反饋于古跡的保存與維護，成就公私部門合作，以及文化資產保存與經濟產業相輔相成的良性循環。

（二）臺北松煙文化治理潛藏的危機

1.實行文化政策形成的經濟受益不平等

松煙興建巨蛋和文創園區的過程，能夠看出文化政策逐漸向文化經濟靠攏，文化政策講求效益與市場邏輯?！皠撘獬鞘小保ɑ蛘呶膭摦a業）與新自由主義、資本主義市場、中產階級消費文化、都市營銷所具有的高度親近性，使得這類論述格外受到執政者、都市精英與既得利益者的青睞，都市的文化治理便在這個層面取得了正當性和合法性。因此，松煙這一類城市工業遺產也成為一種政策性工具，成為治理的對象和工具。由此，也可以窺探歷史空間和工業遺產的轉型背后是充斥著政治目的和現實利益的考慮。在都市治理的觀念下，文化、 創意與文創產業等詞匯逐漸成為地方政府對內治理、對外營銷的工具[18]。由此可以預見，創意城市的論述雖被都市規劃者廣為引用，但是多數的公共預算會花費在增加城市吸引力，也就是蓋大型場館、表演中心，而不是在社會福利、醫療等支出，造成所謂的創意是對城市精英有利，而非一般大眾[19]。

2.文創產業的復制與過度商品化

在文化多樣性的口號下，文化和創意政策被政府策略性的挪用、建構壟斷地租（Monopoly rent）以解決政府和市場失能所帶來的城市問題，推遲資本主義積累的危機，這樣的現象在西方資本主義國家被稱之為“都市企業主義”[20]。政府有如企業一般，以公共投資和報酬效益作為主要目的，強調文化的市場經濟利益，利用各種文化、美學、設計等象征符號與各種標志性建筑創造都市的差異性與獨特性，以期能刺激消費、擴大再生產[21]。然而，哈維也提醒我們，新自由主義、都市企業主義取徑的都市開發策略是短視的， 任何符號競爭都很容易被快速仿效、迅速地同質化而失去優勢[20]。換言之，都市治理若都以文創化作為都市再生的手段，即以趨同的方式、制造差異（Distinction），其結果是商品化的象征符號反而使得符號貶值、進而失去文化獨特性，導致都市的再生停留在文化的表象和文創化的商業空間生產當中。此外，體育文化園區和成品大樓固然帶來很大的商業效益，但模糊了古跡保存的初衷，也帶來了士紳化的現象，最明顯的變化是周邊的商業形態從傳統的小區型小店轉變為年輕人喜愛的咖啡館、創意小店等，致使松煙內的店租高漲。

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