深圳與佛山差異化城市更新政策影響因素研究

◎ 李華梅

一、引言

自20世紀80年代以來，城市更新研究中的多元目標、社會效益、文化保護、社會參與等一直是國內學術界比較關注的重要主題。在當前形勢下，城市更新愈演愈烈，成為我國城市的重要發展戰略，而城市更新政策是城市更新的重要內容，有關比較及其影響因素的研究還較少，有待于繼續探索。

深圳和佛山作為珠三角城市更新的典型代表，研究二者城市更新政策的差異性和影響因素，對指導珠三角乃至廣東城市更新政策制定具有重要啟示意義。深圳城市更新從萌芽期（1993—2003年）、發展期（2004—2008年）演變至當前的全面發展期（2009年至今），構建了以《深圳城市更新辦法》和《深圳市城市更新辦法實施細則》為核心的“1+N”城市更新政策體系，以市場為主導的城市更新政策日趨成熟化、規范化、體系化。而佛山則從2004年開始探索舊城鎮、舊廠房、舊村居改造（簡稱“三舊”改造）工作，并以2007年出臺的《關于加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村居改造的決定及3個相關指導意見的通知》為標志，開啟了城市更新的全面發展期，形成以政府為主導的城市更新政策體系。為更好地了解城市更新政策的內涵，本文在分析深圳與佛山差異化的城市更新政策基礎上，探討造成深圳與佛山差異化城市更新政策的影響因素。

表1 深圳與佛山城市更新政策比較

二、深圳與佛山城市的更新政策對比

呂德銘等人[1]已分析深圳和佛山的城市更新政策的差異性，從政策成熟度、政策創新點、城市更新目標、城市更新原則、城市更新類型、城市更新決議、產業發展指引、成本收益平衡、公眾參與、實施監管10個維度對深圳和佛山的城市更新政策進行比較。二者的主要差異性見表1和表2。

三、深圳與佛山城市更新政策影響因素分析

（一）城市發展的歷程背景不同

深圳的城市更新政策受到其城市二元化擴張發展歷程的影響，即原特區內高速建設和原特區外土地無序擴張的二元化并行發展的影響[2]。一方面，深圳前20多年的高速發展迅速消耗了原特區內的完整合法用地；另一方面，其城市經濟外溢承接區則被大量高強度、低品質的城中村所占據，城市經濟拓展空間所剩不多，土地資源供需平衡的難以為繼成為深圳未來發展的最大挑戰。為此，深圳政府將清除和改造城中村作為空間資源挖掘和城市品質改善的重要抓手。例如，深圳舊工業區的改造升級相關政策，成為深圳城市產業升級轉型的重要空間供給政策之一；《深圳市城市更新辦法》為深圳政府全面推進更新改造工作奠定政策基礎。顯然，深圳從一個年輕城市進入“城市更新”領域。為解決城市二元化擴張發展道路所遇到的種種問題，“城市更新”作為深圳城市發展進程中一種新的規劃管理模式，被引述于各層次的政府行政綱領文件中，成為深圳城市拓展空間資源、整合提升城市品格的重要手段。

表2 深圳與佛山城市更新目標具體比較

而佛山的城市更新政策受到其滯后的城市化發展歷程的影響，佛山以村級工業化為基礎的“自下而上”的城市化發展路徑，造成其城市化“量”高、“質”低，城市化滯后于工業化，低成本城市化發展模式使得土地利用粗放低效、城市空間較為碎化[3]。為此，2007年，在總結各區“三舊”改造經驗的基礎上，佛山政府出臺《關于加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村居改造的決定》及相關配套文件，指導全市推進“三舊”改造工作。2012年，佛山實施“城市升級三年行動計劃”，借助“城市升級”與“產業升級”的雙升級戰略，打造富強和諧、美麗宜居佛山。為此，基于解決滯后城市化發展問題的城市更新政策，成為佛山提高土地利用效率、助推城市升級的重要手段。

（二）城市發展的階段水平不同

國際經驗表明，人均GDP超過1萬美元是進入中等發達水平的標志點，城市在該階段推動產業結構高級化、城市功能服務化、增長模式集約化等多方面的巨大轉型。2006年，深圳開始進入中等發達水平之列（人均GDP為1.03萬美元），且2017年的人均GDP高達2.71萬美元；而佛山則從2008年開始躋身中等發達水平之列（人均GDP為1.02萬美元），到2017年的人均GDP為1.89萬美元?？梢娚钲诒确鹕礁畿Q身于中等發達水平，且當前深圳所處的城市發展水平明顯高于佛山。

深圳在城市產業結構進入加速升級換代階段，經濟逐漸向高端化發展，伴隨著產業結構的調整，人們對生活環境和質量的要求也在不斷提高。此外，隨著深圳政策、區位優勢不斷弱化，加快轉變經濟增長方式成為深圳的核心任務。深圳所處的城市階段發展水平，對其城市更新提出了更為嚴格的要求，因而在其城市更新政策中，對全面覆蓋的城市更新對象也作出了較為嚴格而具體的政策規定，偏中微觀層面的政策居多。

而佛山在該階段雖然也邁進了中等發達水平，也處于產業轉型升級的時期，但整體的發展實力與深圳相比，仍存在很大差距。為發展產業強市，佛山的城市更新重點強調對“舊產房”的改造升級，通過“三舊”改造促進產業升級乃至整個城市的升級?；诖?，佛山的城市更新政策主要偏重針對產業轉型升級的一系列相關政策規定，偏重宏觀層面的政策居多。

（三）城市發展的主要推動力不同

邁克爾·波特（M.E. Porter）認為：要素推動、投資推動、創新推動和財富推動是推動經濟發展的四大關鍵因素[4]。“投資推動”作為城市發展主要推動力時，“總量矛盾”（總供給與總需求的矛盾）作為制約城市經濟發展的主要矛盾，城市的經濟增長主要依靠增加資本投入來實現。然而，隨著土地、資本和勞動力等傳統生產要素的邊際產出效益下降，出現“土地約束”“資源約束”等生產瓶頸，“投資推動”這一動力難以推動城市持續快速發展。此時，城市發展模式只能通過創新實現向全要素生產轉變，以“創新推動”實現經濟內涵式增長。

深圳自建立特區時的發展主要依靠“要素推動”和“投資推動”兩大動力，諸多優惠政策、大規模建設用地供給等造就了全國矚目的“深圳速度”。當前，深圳以“創新推動”作為推動城市發展的重要動力，通過構建創新體制和機制，增強城市創新能力，破解土地、資源、勞動力等諸多因素的制約。相應的，在深圳的城市更新運動中也根據深圳發展的主要驅動力來制定合適的政策，以達到深圳“創新推動”發展的需求。

佛山作為珠三角的內生型城市，其發展的主要驅動力一開始以“要素推動”為主，即利用各種生產要素資料發展鄉鎮工業，形成珠三角早期“村村點火，戶戶冒煙”的小工業作坊模式。隨后，佛山不斷吸引大型企業進行投資生產，發展的驅動力以“要素推動”和“投資推動”為主。截至當前，“要素推動”和“投資推動”依然發揮著巨大的作用，支撐著佛山的發展。然而，當前佛山也面臨著產業轉型升級、土地資源限制等方面的約束，其城市發展動力從“投資推動”向“創新推動”轉變。基于此，佛山的城市更新政策的制定也順應轉型發展的需要。

（四）土地資源的稀缺性程度不同

根據王愛民等的研究，若通過已建設用地和可建設用地比值表示土地資源的稀缺性程度：兩者比值小于30%，城市“無約束”發展；兩者比值處于30%～60%之間，城市“弱約束”發展；兩者比值處于60%～80%之間，城市“強約束”發展；兩者比值大于80%，城市“剛性約束”發展[5]。

深圳現有土地總規模為1997.3km2，其中，深圳至2020年可建設用地規模為1004km2。然而，深圳2016年實際城市建設用地規模就已達986km2，已建設用地和可建設用地比值為98.21%，城市發展呈現“強剛性約束”特征，此時深圳存量建設用地所剩無幾，土地稀缺性成為深圳發展的限制性因素?；诖耍鞘懈鲁蔀樯钲谕黄仆恋仄款i的重要策略手段，其城市更新政策尤其注重進一步挖掘土地資源潛力，提高土地利用效率，規定了明確而具體的土地容量等土地硬性指標。

佛山現有土地總規模為3797.7km2，其中，佛山2015年實際城市建設用地達到1414km2，至2020年可建設用地規模為1525km2。佛山當前的已建設用地和可建設用地比值為深圳92.72%，城市發展呈現“剛性約束”特征。因土地稀缺性壓力小于深圳，佛山在其城市更新政策中對土地的硬性指標暫時還沒有明確的規定。

（五）土地所有制的不同

自設立特區以來，深圳進行了一系列的農村管理體制城市化改革來推動農村的城市化，包括“撤縣設區”“撤鎮設街”“撤村改居”等。到2005年，深圳最終完成城市化轉地，實現全部土地國有化，成為我國首個沒有農村建制的城市，土地由轉地前二元所有權異化為一元所有條件下國家所有權與集體控制權并存的新二元結構，形成已出讓的國有土地、政府儲備地、山林地園地、原農村已建成區土地等四大格局[6]。為此，深圳探索通過城市更新和土地整備等二次開發模式，全面盤活存量土地，尤其是城市更新，依托市場力量，力圖通過城市更新政策構建合理的產權重構和增值收益分配機制，來平衡一元所有條件下國家所有權與集體控制權并存的二元結構土地模式。

佛山土地所有制的一大特點是集體建設用地占建設用地比重高，2015年佛山建設用地總量為1368km2，其中，國有建設用地面積為708km2，占建設用地的51.75%，而集體建設用地面積為660km2，占建設用地的48.25%，集體建設用地占據佛山建設用地總量的半壁江山。而早期佛山的鄉村工業化發展模式在珠三角地區具有相當強的代表性，鄉村工業化作為佛山工業化、城鎮化的主要推動力，然而也成為佛山當前產業轉型、城鄉升級的阻力所在。受限于早期村集體的經濟實力和粗放的用地觀念，當前佛山農村集體建設用地利用效率低下、布局散亂，與城市發展和集約節約用地的要求不相適應，以集體土地產權為主進行的土地開發，導致城市化“量”高“質”低，集體土地零散呈現“斑塊狀”。當前佛山可盤活利用的土地大部分屬于農村集體土地，“三舊改造”涉及農村集體用地面積高達33.41萬畝，占改造總面積的66.61%。基于佛山土地所有制的這一特點，佛山在其城市更新政策中較為重視盤活集體建設用地，為產業和城市發展挖掘新的利用空間。

（六）政府和市場的角色關系不同

改革開放以來，深圳在城市發展的各個領域較為重視市場化運行的效率，形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強勢”的城市治理文化[7]。為此，深圳城市更新實踐具有鮮明的市場化特征。深圳城市更新政策堅持政府引導、市場運作的原則，政府的角色關系體現為制定城市更新政策進行指引和提供相關服務；而市場力量則主導具體項目的拆遷談判和實施，充分利用市場資源，充分尊重市場主體和原權利人的雙向選擇。這種尊重市場的制度安排，為城市更新中的“協商和博弈”奠定了基礎，深圳城市更新政策和實踐具有明顯的“協商性”，政府從原來單一的資源占有者和經營者，轉變為多種利益人中的一方或協調人，最終形成的城市更新方案是政府、業主和開發主體協商平衡的結果[7]，從而建立起政府、業主、市場三方共同參與的實施機制和利益平衡的共贏局面。

在片區級大型城市更新項目上，佛山采取“政府主導、連片開發”的模式，政府在其中表現為高度介入性。實際上，在佛山城市更新實踐中，地方政府（市政府與區級政府）、鎮街、村集體之間，開發商與土地使用占有者（市民、農民）之間，對于土地利益的博弈無處不在。因此，現有成功的“三舊”改造案例都在土地資源配置和土地利益格局重構中找到了平衡點——通過結成地方發展聯盟實現利益平衡[8]。城市更新語境下，在該發展聯盟中，地方政府發揮著主要推動力作用；由于制度賦權、巨大的土地收益以及“村社共同體”，村集體在城市更新過程中具有強大的話語權；開發商則為城市更新實施提供資金支持[3]。

四、結論與啟示

城市更新的本質，是用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題，以促進城市品質提升的過程。從前文分析可見，深圳與佛山差異化的城市更新政策影響因素主要包括：城市發展的歷程背景、城市發展的階段水平、城市發展的主要推動力、土地資源的稀缺性、土地所有制、政府和市場的角色關系六大因素。

因此，在制定城市更新政策時，可以著重考慮城市本身發展的背景歷程、發展階段水平、動力機制、土地制度和管理使用情況，以及政府和市場的角色關系等綜合情況，在此基礎上，才能制定符合城市自身綜合發展情況的城市更新政策。例如，深圳當前的城市更新政策相對較為超前，政策體系比較成熟規范化，這跟深圳較早重視城市更新、發達的經濟水平、緊迫的土地剛性約束以及實現全部土地國有化等城市綜合發展實際情況是密不可分的，如果其他城市不考慮自身情況一味去學習去模仿，最終不一定能適應自身城市實際發展的需求，因此需要考慮城市自身上述的綜合發展狀況。

參考文獻：

[1]呂德銘,蔡天健,李華梅.深圳與佛山差異化的城市更新政策對比分析[J].中國集體經濟,2017(12):13-14.

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[3]袁奇峰,錢天樂,郭炎.重建“社會資本”推動城市更新——聯滘地區“三舊”改造中協商型發展聯盟的構建[J].城市規劃,2015(9):64-73.

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