對國庫集中支付制度在基層預算單位實施的探析

葉敏

摘要：作為財政管理制度改革的一項重要內(nèi)容，在財政部“試點運行、循序漸進、分步實施、穩(wěn)步推進”的要求下，國庫集中支付制度改革工作自頒布實施至今，得以穩(wěn)步推進，順利實施，其效果得到了各基層預算單位的廣泛認可。本文從基層預算單位執(zhí)行國庫集中支付制度的角度，分析了制度頒布實施的重大意義，以及制度實際實施過程中遇到的困難，探索并提出了相應的改進措施及建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；基層預算單位

所謂國庫集中支付制度改革，是以提高財政資金使用效益為目的，通過建立國庫單一賬戶的方式，改變現(xiàn)行財政預算資金的撥付程序，加強對基層預算單位財政預算資金使用的過程管控。國庫集中支付制度規(guī)定：基層預算單位所有財政預算資金，均必須通過國庫集中支付體系，直接支付至收款人賬戶。它既是財政管理體制改革的重要組成部分，也是我國財政資金預算執(zhí)行和收支管理方式的改革和創(chuàng)新。2001年，財政部對《財政預算國庫管理制度改革方案》的頒布實施，標志著我國國庫集中支付改革正式啟動。

一、國庫集中支付改革成效

經(jīng)過十余年的實踐和對制度的逐步完善，國庫集中支付改革得到不斷深入，財政預算的收支管理逐漸規(guī)范化，逐步實現(xiàn)了財政預算資金的事前監(jiān)管，資金使用效益得到了明顯的提高。國庫集中支付制度已被證實，是現(xiàn)階段實施的，最為有效、可靠的，規(guī)范財政預算資金支出的一項重要的管理舉措，在財政預算資金的收支管理等方面，也取得了較好的效果：

（一）制度的實施，簡化了財政預算資金的撥付流程、解決了存放分散的問題，財政資金的使用效益得到顯著提高

實行國庫集中支付前，國庫需要按照基層預算單位的用款計劃，將預算資金撥入基層預算單位的實有資金賬戶。一方面，實有資金的層層撥付，不但程序繁瑣，而且年末形成的結(jié)余資金，大量分散沉淀于基層預算單位的實有資金賬戶，極大地影響了財政資金的使用效率。實行國庫集中支付后，財政預算資金的撥付變實際撥付為額度撥付，變分散撥付為向國庫集中支付專戶集中撥付，撥付程序大大簡化，不但降低了財政預算資金的撥付成本，而且，因為在資金實際支付前，所有額度對應的實有資金，均存放在國庫或國庫集中支付專戶中，極大地減少了國庫外資金的沉淀，提高了財政管理部門對財政預算資金的運用能力和財政預算資金的使用效益，也降低了財政對預算資金管理的難度，增強了財政管理部門對財政預算資金的宏觀調(diào)控能力。

（二）制度的實施，使財政管理部門能夠隨時掌握預算的實際執(zhí)行進度，提高了財政管理部門對財政預算資金的管理能力

推行國庫集中支付前，由于財政預算資金是直接撥入基層預算單位的實有資金賬戶，所有款項的收支，均由基層基層預算單位獨立負責。對于基層預算單位的預算執(zhí)行情況，財政管理部門只能通過基層預算單位事后自行上報，或事后匯報、檢查或報表等方式才能了解。財政管理部門無法全面、及時地了解整個財政預算資金的運轉(zhuǎn)情況，很難對國家財政預算資金作出全盤的統(tǒng)籌規(guī)劃。實行國庫集中支付后，每筆支出都通過國庫集中支付體系辦理，財政管理部門可以隨時掌握各基層預算單位及項目的實際執(zhí)行進度，有利于財政管理部門對財經(jīng)形勢做出及時、準確的判斷，繼而對全盤預算資金作出統(tǒng)籌規(guī)劃，提高了財政部門對財政預算資金的管理能力。

（三）制度的實施，從源頭上預防和遏制了基層預算單位對財政資金的擠占、挪用和截留

通過國庫集中支付方式，財政管理部門可以在國庫管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，對每一筆財政預算資金使用的全過程實施實時監(jiān)控，加大了財政預算資金運轉(zhuǎn)的透明度。通過對直接支付款項的審核，實現(xiàn)了監(jiān)督關(guān)口的前移，強化了預算約束力，使事前審核，事中監(jiān)控得以實現(xiàn)，從機制上避免了節(jié)流、擠占、挪用和截留財政資金的可能性，從而起到預防和遏制腐敗的作用，大大降低了基層預算單位對于財政預算資金的違紀風險。

（四）配套制度《支出經(jīng)濟分類科目改革試行方案》的實施，促進了基層預算單位的預算編制水平，提高了預算管理水平

為合理確定財政預算資金的具體用途，進一步規(guī)范預算支出行為，財政部配套出臺了《支出經(jīng)濟分類科目改革試行方案》，要求基層預算單位的部門預算須按經(jīng)濟分類科目細化編制，以規(guī)范預算的執(zhí)行、保障預算的監(jiān)督。與之相對應的，授權(quán)支付方式下的支付令的編寫，也要求在編碼中反映預算管理類型、功能分類科目、經(jīng)濟分類、款級科目、支付類型和預算來源等信息，使財政管理部門能夠輕松獲取所支付的每一筆財政資金清晰、完整、細化的政府職能活動類型、明細用途、采購物資的類型、采購方式等經(jīng)濟屬性。一方面促進了預算編制的深化、細化工作，也極大地提高了財政管理部門的預算管理水平。

二、國庫集中支付制度存在的問題

作為一種先進的財政資金管理制度，國庫集中支付制度的實施，一方面打破了傳統(tǒng)的財政預算資金運行方式，促進了財政預算資金運作流程的規(guī)范化管理、增加了財政預算資金使用的透明度，提高了預算編制和管理工作的效率，另一方面，由于國庫集中支付涉及到財政預算資金使用的方方面面，既需要與科學健全的預算管理制度和規(guī)范的運作機制相協(xié)調(diào)，又需要與基層預算單位的實際情況相適應，因此，在制度的推行過程中，也遇到或存在一些困難或問題：

（一）目前，與國庫集中支付改革相配套的法律法規(guī)和制度尚不完善，對違反集中支付規(guī)定的行為，沒有相應懲罰措施，資金監(jiān)管還需進一步加強。

（二）國庫集中支付制度的實施，使基層預算單位的會計核算方法和支付方式，都發(fā)生了很大變化，這不僅要求基層預算單位的財務(wù)人員具備較強的專業(yè)知識，并能夠深刻理解相關(guān)制度，按照新的制度要求，及時調(diào)整核算方式，而且，對基層預算單位的預算的編報質(zhì)量和執(zhí)行過程，也提出了更高的要求。

（三）國庫外網(wǎng)數(shù)據(jù)更新較慢，無法及時提供數(shù)據(jù)的查詢功能；國庫支付8.0系統(tǒng)，無法實現(xiàn)實時在線的數(shù)據(jù)的下傳、上報，與相關(guān)部門的信息共享共通難以完成；專員辦直接支付系統(tǒng)不穩(wěn)定，在月末、季末、年末等支付節(jié)點，由于基層預算單位上傳數(shù)據(jù)相對集中，支付資料上傳往往需要多次嘗試才能成功，一定程度上對預算的執(zhí)行造成影響，嚴重制約了財政支付信息系統(tǒng)功能的發(fā)揮。

（四）由于直接支付系由國庫代理銀行實施辦理，但各預算執(zhí)行單位與國庫代理銀行間缺乏必要的聯(lián)系，一方面，基層預算單位無法及時取得支付憑證，對于因收款單位賬戶信息有誤造成的支付失敗，不能及時得到反饋信息，對預算的執(zhí)行造成一定影響；另一方面，基層預算單位無法與辦理直接支付的國庫代理銀行對賬，不利于財政資金的管理；

（五）現(xiàn)行的國庫集中支付制度下，每一筆授權(quán)額度的使用，都需要由基層預算單位開立的零余額賬戶代理銀行網(wǎng)點先墊付資金，再由代理銀行統(tǒng)一與人行國庫單一賬戶進行清算。由于技術(shù)原因，授權(quán)支付代理銀行零余額賬戶常常不能及時打印額度到賬通知書、財政授權(quán)支付入賬通知單等會計原始憑證。并且，由于目前零余額賬戶暫無托收功能，基層預算單位的水、電費等托收款項無法通過零余額賬戶辦理，給基層預算單位的操作造成困難。

（六）從2017年開始，國庫集中支付制度對原有的支付范圍劃分方式做出重大調(diào)整：除“納入財政統(tǒng)發(fā)范圍的工資津補貼、離退休費，國有資本經(jīng)營預算支出，以及財政部規(guī)定的有特殊管理要求的支出”外，單筆支付五百萬元以下的款項不必再通過直接支付程序辦理支付，僅需基層預算單位本級審核后，即可通過其開立的零余額賬戶支付。此次調(diào)整雖然一定程度上減輕了基層預算單位辦理直接支付手續(xù)的工作量，但是，由于授權(quán)支付方式下額度的使用，不需要通過同級的財政管理部門的審核，在支付的審核上存在一定的風險。

三、完善國庫集中支付法律制度

隨著國庫集中支付制度改革的不斷推行，我國財政預算資金的管理水平和財政資金使用效益都得到了顯著提高。然而，實際實施過程中，許多問題的存在，也讓我們意識到，我們離全面推行國庫集中支付制度還有一段距離。為了盡快實現(xiàn)國庫集中支付制度的全面推行，我們不但要借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，更需要從自身國情出發(fā)，通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)、加快部門預算改革、加強財務(wù)隊伍建設(shè)、加強系統(tǒng)建設(shè)等方式，進一步推進國庫集中支付制度的改革：

（一）進一步完善相關(guān)制度，確保財政資金安全、規(guī)范、高效地運行

要實現(xiàn)國庫集中支付資金有序、高效的運行，必須有完善的法律法規(guī)和配套制度。因此，應該進一步加強對相關(guān)法律法規(guī)的完善，建立綜合核查、動態(tài)監(jiān)控、監(jiān)控檢查、處理整改相配合的監(jiān)控運行機制，考慮增加一定額度以上授權(quán)支付的備案制，從制度上規(guī)范國庫集中支付的流程，明確審核重點和標準，加強對財政預算資金的管理，從而提高財政預算的執(zhí)行力和約束力，提高財政資金使用效益，降低財政預算資金的審核風險。基層預算單位也應當積極制定預算執(zhí)行內(nèi)部控制制度，完善初審、復核、支付、核算等工作流程；建立健全內(nèi)部監(jiān)管約束機制，確定各崗位分工職責，積極落實不相容崗位的相分離機制，形成相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部制衡，確保財政預算資金使用的安全性、有效性和合法性。

（二）加強人員培訓，規(guī)范預算執(zhí)行，提高工作效率

本次國庫集中支付制度改革所涉及的工作范圍、業(yè)務(wù)領(lǐng)域都較原來有很大的變化和增加，需要加強對相關(guān)工作人員的培訓，通過對相關(guān)政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識和操作規(guī)程的培訓，使他們能夠盡快掌握和適應新的操作程序，規(guī)范賬務(wù)處理流程，為增強國庫集中支付制度的運行效益發(fā)揮積極有效的作用。

（三）加強系統(tǒng)建設(shè)，確保預算執(zhí)行的安全、高效

國庫集中支付制度的有效實施，需要不斷完善財政管理信息系統(tǒng)，加強對網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的安全防范，使國庫、授權(quán)代理銀行和基層預算單位的數(shù)據(jù)信息都能夠在財政集中支付系統(tǒng)得到安全、準確、及時的更新和反饋，財政資金的流向得到實時監(jiān)控，真正實現(xiàn)事前、事中的控制，實現(xiàn)國庫管理信息化和支付動態(tài)監(jiān)控，有效防止違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）促進部門預算改革，確保財政預算的有效執(zhí)行

預算的編制與執(zhí)行相輔相成，要想加快國庫集中支付制度的全面實現(xiàn)，必須要從細化預算編制和執(zhí)行兩個方面入手，只有大力提升預算的編制水平，才能充分發(fā)揮國庫集中支付的各項優(yōu)勢。財政預算的編制，必須要結(jié)合預算實施計劃的需要，在財政預算范圍內(nèi)申報用款計劃，做好預算科目和支出細化工作，嚴格按照預算實施計劃。做到先計劃，再預算；有預算，再申請、審核用款計劃、拔付預算額度，做到無計劃，不預算、無預算，不執(zhí)行、有預算，不超支，使部門預算成為預算執(zhí)行的有力依據(jù)，確保財政預算的有效執(zhí)行。

四、總結(jié)

相信經(jīng)過財政管理部門的不懈地研究和完善，在國庫、代理銀行、基層預算單位以及審計等部門的積極配合下，完善并實施一套適應我國市場經(jīng)濟體制，具有中國特色的國庫集中支付制度，不但能夠大力提升基層預算單位和國家財政管理部門的預算管理水平和財政預算資金的使用效益，大大降低財政預算資金的使用風險，也必將極大地促進我國財政管理體制的改革，從而更好地為我國社會經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)！

參考文獻：

[1]梁璟.國庫集中支付改革的實踐與思考[J].江蘇商論，2006（11）：160-161.

[2]謝湘虹.財政國庫集中支付存在的問題與對策探析[J].中國外資，2013（05）：2-3.

（作者單位：中國醫(yī)學科學院醫(yī)學生物學研究所）