北京養老服務新格局與新動力

◎黃石松

為進一步總結基層實踐經驗，推動北京養老事業和養老產業的健康可持續發展，2017年2-9月，民建北京市委經濟委員會聯合北京老齡居養老產業促進中心，在全市范圍內展開了養老供給側情況的專題調研。調查顯示，當前，北京以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合、覆蓋全市城鄉社區的社會化養老服務體系逐步形成。

北京人口老齡化面臨新態勢

據統計，1990年，北京60歲及以上常住老年人口為110萬人，占常住人口總數的10.1%，標志著北京進入人口老齡化社會。從1990-2017年，隨著北京人口總量的增長，人口老齡化也呈加速發展趨勢，截至2017年底，北京60歲及以上常住老年人口為358.2萬人，占常住人口總數的16.5%；其中60歲及以上戶籍老年人口為333.3萬人，占戶籍人口總數的24.5%，老齡化形勢嚴峻。

本文根據北京市統計局、公安局提供的《北京地區戶籍人口百歲表》和市老齡辦發放高齡津貼的相關數據，分年齡、性別、城鄉統計了相關老年人口數（見表）。

未來10-20年北京人口自然發展將呈現三方面特征：

表 北京市戶籍老年人口年齡構成

1.從對象上看，健康活躍老人數量增長最快

一方面，60-75歲這個年齡段人群基數最大、增長最快；另一方面，隨著近年來財政投入增加，政府應該承擔的、兜底的應保盡保人群的養老問題逐步解決，屆時主要矛盾可能轉化為活躍老人文化生活問題，需求會發生很大變化。

2.從內容上看，更加關注健康養老、積極養老

在提高物質生活質量基礎上，以健康為主題，進一步解決老年人在精神文化生活、社會參與與民主共治等方面發展的不平衡、不充分的問題，統籌考慮應對人口老齡化。

3.從方式上看，將會更多運用市場機制和社會機制

老人的健康需求、精神文化需求和社會參與需求呈多樣化、個性化趨勢。因此，相關產業將迎來發展機遇期，其重點在于產業融合，技術與資本結合，金融保險、地產等與養老服務業融合等；同時社會捐贈、公益慈善和志愿服務事業也會迎來機遇期。

當前，北京已經進入以疏解非首都功能為“牛鼻子”的新階段，《北京城市總體規劃2016年-2035年》明確了到2020年人口控制在2300萬以內的目標，人口減量和城市功能調控正在形成新的趨勢和格局，結合人口自然演變規律，京津冀協同發展將給老齡工作帶來新的機遇和挑戰。

養老服務新格局

當前，北京市、區兩級政府以落實《北京市居家養老服務條例》（簡稱《條例》）為著力點，構建“三邊四級”養老服務體系（“三邊”指老人的周邊、身邊、床邊；“四級”指市、區、街道鄉鎮及社區四個層面）。從市級統籌，各區建設區養老指導中心，每個街道（鄉鎮）至少建設一家養老照料中心，再按照服務半徑在社區建設養老服務驛站，并依托驛站延伸到居家服務，著力解決設施不足、投入不足、消費不足及人才不足等難點問題，推進醫聯體建設、養老院設立醫務室等，多途徑探索醫養結合。

1.在完善政府公共服務和政策體系的同時，北京全面放開了養老服務市場，進一步推動培育了市場和社會養老力量

一是進一步放寬準入條件，推動養老機構連鎖化、品牌化發展。二是進一步優化市場環境，實行平等待遇，開放外資。三是進一步加強對老年照護、產品開發等領域的重點支持，推動產業融合。四是從土地、融資、產業基金和長期護理保險等方面提高服務保障能力。五是鼓勵和探索“互聯網+養老”模式，運用新技術實現多種養老供給方式互相融合。

2.逐步形成多元化、多樣化的養老服務格局

一是形成了“堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合”的社會共識。二是初步構建了“居家為基礎、社區為依托、機構為補充，醫養結合、覆蓋城鄉的養老服務體系”。三是初步形成了“統籌養老事業和老齡產業發展、共建共治共享”的良好態勢。

新舊機制轉換中存在的問題

1.從需求側來看，養老服務市場消費的主體仍然是政府

盡管有些高端和個性化服務正在興起，但受傳統消費觀念、消費能力等影響，老人和家庭財力不能滿足需求的現象普遍存在。受老人消費后對服務質量的追溯和監管缺失、老人維權困難等原因影響，導致了市場的潛在需求不能得到有效激活。

2.從供給側來看，市場營商環境仍需改善

部分居家養老服務商反映，受街鄉行政轄區的制約，跨地區開展業務比較困難，市場存在局部壟斷和行政人為切割的現象，導致供需雙方對接困難。主要表現為供應商找不到老人、敲不開門、不愿及不敢上門。而老人需要整合式、一站式服務，卻找不到適合的供應商。

3.從市場體系來看，配套政策亟待完善

低標準廣覆蓋原則使得補貼政策與市場需求出現偏差，價格和補貼沒有更好起到撬動市場、培育消費習慣和行為、調動社會公益力量進入的作用。服務內容、標準和質量監管缺乏，中介組織發育不充分，導致了交易成本高、效率低。同時，由于養老服務的專業性及公共服務屬性，使得養老服務業投資周期長、投資回報率低，如果沒有在稅收方面（增值稅、企業所得稅、個人所得稅等）享有高于其他產業投資基金的優惠政策，養老產業投資基金本身的運營和可持續發展就會出現問題。養老服務業的會計制度、價格補貼政策、資產評估和并購重組政策、法律事務等理論研究和實踐探索的空間還十分廣闊。

4.從技術創新來看，科技服務不能滿足現實需要

表面上看，各種為老助老的智能穿戴產品、康復輔具等層出不窮，各種養老信息化平臺公司屢見不鮮，但很多技術應用都是曇花一現，不能集成和形成合力成為創新的瓶頸。如摸清底數，完善老齡人口數據和管理平臺是一切工作的基礎，但基礎數據庫和指標體系僅靠企業和科研部門搭建就存在一定難度，需要在民政部門的組織下，實現統計、公安和衛計等多個部門聯動。

激發新動力實現新跨越

1.深化養老服務供給側結構性改革，提高有效供給能力

一是完善政府信息披露制度，明確養老服務業的內涵，建立行業統計指標體系和信息發布、行業監測等各項制度。二是建立科學合理的資源分配和統籌機制，加快破除工商企業和民辦非企業單位的政策壁壘，實現不同市場主體的公平競爭，促進不同市場主體的優勢互補和錯位經營。三是在構建運營商準入制度時，對養老設施運營者與單項養老服務供應商進行分層設計。四是建立科學規范的養老服務價格補貼機制，進一步明確和規范補貼的方向、原則與范圍，在進行成本測算的基礎上精準確定補貼標準，逐步建立長期穩定的動態調節機制，建立多層次、多維度的評價監督體系，使政府的補貼更加符合養老服務的實際要求，引導養老服務商提高服務質量和勞動生產率，引導老人和家庭擴大養老消費。

2.改善市場營商環境，完善產業政策體系

在稅收方面，建議降低專業化養老供應商自身的稅負，從而吸引社會資本對養老服務行業投資。對于專業機構提供的養老服務建議免征增值稅，所得稅比照高科技企業、先進技術服務業的優惠稅率進行征收，對于護理人員的職業培訓費用建議參照高科技企業的扣除額度予以所得稅稅前抵扣，對于專業養老護理人員的個稅、五險一金等，建議給予一定程度的優惠，以提高從業人員的收入，鼓勵從業人員的積極性，進而提高服務質量。

在融資領域，養老服務機構的應收賬款、知識產權、專利技術和股權等可以比照中關村科技企業抵質押政策，對于符合條件的中小養老服務企業在中小板、創業板、全國中小企業股份轉讓系統融資，政府予以一定金額的特別財政補貼。

3.深化老齡科技管理體制改革，推進技術創新和新技術應用

進一步完善老齡服務科技政策，積極引導互聯網、物聯網及人工智能等新技術在為老助老領域的運用，推動老齡科學技術革命。將“互聯網+養老”工作放在戰略高度，制定相關政策，明確工作原則和任務目標，加快推進養老信息化工作。同時，抓住街道辦事處這個承上啟下、對接供需雙方的關節點，選擇一些有代表性、工作基礎好的街道進行試點，加快基于街道的居家養老信息化平臺建設，力求重點突破，解決平臺空心化問題，真正把服務送到老人周邊、身邊、床邊。試點的內容應當選擇投入少、見效快、投入產出比較高及社會影響較大的領域先期推進。

4.培育社會組織，探索社會參與、全民行動的有效實現形式

鑒于養老服務業在資產評估、貸款抵押、信用擔保和股權融資等方面的行業特殊性，政府應當制定政策扶植和引導大力發展第三方機構，如專業化的養老服務資產評估機構、服務質量和企業信用評估機構、法律機構等。鼓勵社會參與以降低養老機構的運營成本。可以參照國外或境外的做法，引入慈善機構、公益基金、保險機構、財富500強和上市公司（均設有社會責任部門）進入養老驛站，以冠名權、公益贊助等方式解決驛站的部分日常運營資金，稅務部門對此類公益贊助支出可按照捐贈標準予以稅前扣除。

5.完善老齡法律支撐體系，推動老齡工作走上法制化軌道

2018年北京市人大將要開展“五年立法規劃”工作，建議以此為契機，認真總結《條例》實施以來改革探索的成功經驗，將相關政策、措施上升到地方性法規和政府規章的位階，發揮立法對改革的引領、推動和保障作用，分析當前工作中的立法需求，制定相應的立法計劃，特別是適時修訂北京老年人權益保障法實施辦法，制定機構養老服務條例、志愿者服務條例等，全面提升老齡工作法制化水平。