構建廣西高速路政聯合執法治理體系

◎胡志斌 廖愛娣

高速路政管理涉及范圍廣、牽涉部門多，部分行政機關之間存在職權交叉、沖突或多頭管理現象，使得路政執法人員在單方執法過程中存在很大困難。目前，各路政執法大隊把聯合執法（指兩個或兩個以上行政執法部門，為解決單個執法部門無法解決的社會問題，采取聯合的方式統一行動、統一執法，從而對行政相對人進行監督檢查，作出處理決定的一種執法形式）作為公路管理中重要的執法方式，但是隨著時代的進步，新事物、新需求不斷涌現，傳統的聯合執法模式已經暴露出諸多問題。

筆者結合實際工作情況與相關法律法規，綜合分析路政管理現存的問題與難點，試圖對廣西高速公路管理聯合執法模式進行新的探索。

現狀

據《廣西統計年鑒2017》顯示，截至2016年底，廣西全區公路通車總里程達120547公里，其中等級公路108947公里，高速公路4603公里，管理范圍寬廣。目前，廣西高速公路聯合執法的方式大體分為兩種：

1.小聯合執法

以路政為執法主體，與內部大隊、外部高速交警、國土或安監等部門聯合執法，稱之為“路政+1”（指路政執法部門加上一個其他或內部部門聯合執法）小聯合執法。其優點在于可以有針對性、高效率地解決問題，充分整合兩個部門的執法資源，去除職能交叉，避免推諉、互不管的情況。路政與交警聯合執法，不僅可以解決兩個部門之間部分職能交叉、多頭管理及混同執法等問題，在執法過程中還可以依靠交警部門的機動靈活，對涉路案件進行更高效、更及時的行政執法。但是，小聯合執法有時會捉襟見肘難以應對全局問題，一旦案件涉及多個部門，則常常束手無策。小聯合主體來自不同執法體系，各執法體系都有自己執法的側重點，相互融合、相互配合不可能一蹴而就，聯合機制的建立往往比較被動。現行的聯合執法工作開展比較機械化，均是固定時間、地點的執法模式，傾向于任務式聯合。

2.大聯合執法

以路政、交警為執法主體，聯合安監、消防、衛生等多個路域相關部門交叉執法，稱之為“路政+N”形式的大聯合執法。此類執法往往聯合多個部門大張旗鼓、“運動式”進行。雖然提高了執法威懾力，加大了執法強度，但現行的大聯合執法主要是為了解決突發性、重點性和臨時性的問題，沒有建立固定的協調性組織或慣例的聯合執法，組織難度大，執法成本高。

問題

1.聯合執法的短暫性

各路政機關依照法定職權在各自執法領域內進行執法，分權執行，但在涉及多部門、行政手段措施不足或人員不夠等情況時，會啟用聯合執法。如2017年1月下旬，G72泉南高速全黃線湘桂交界路段為廣西湖南兩省交界的主要干道，日常過往車輛多，因春節臨近，返鄉與貨運車輛大幅激增，造成G72泉南高速全黃段長達十余公里的車輛緩行，近乎擁堵。為了保證易擁堵路段車輛的有序通行，轄區的桂林大隊因人員不足啟動緊急聯合執法，聯合灌陽路政大隊、交警高速一支隊在擁堵路段對排隊車輛進行疏導。待交通順暢，聯合執法立即解除。一定程度上看，此類聯合執法具有臨時性、非常態性特點，只能解決已經出現的問題，卻不能實現預防。聯合執法的臨時性和不穩定性注定了其只能“頭痛治頭，腳痛治腳”，在長期預防機制上無法適用，以至于有人將其比喻為“專家會診”。

2.責權劃分不明，聯合執法的融合度低

在聯合執法的過程中，由于各單位管理的內容、程序各異，缺乏聯合執法的相關培訓，導致合作的默契度偏低。各部門進行聯合執法，其權、責清單劃分往往模糊不清，或被有意無意忽視。在具體實施聯合執法過程中，各部門之間權力交叉、職責糾紛的現象也非常嚴重，如果涉及到部門利益，則可能出現相互推諉的情況，導致聯合執法的效果大打折扣。此外，遇到重大事件，該由誰負責、誰指揮也是一個很大的問題。如G76夏蓉高速灌陽北出口的延長線，因延長線與地方公路相連轄區牽連到了地方公路局、安監等多個部門，可能出現由于部門利益相互推諉導致該區域成為真空帶的情況，而主導的政府部門也是心有余而力不足。

3.聯合執法的信息共享不足

目前，在聯合執法信息共享實踐方面，仍然沒有建立起健全的信息共享協作機制，存在資源浪費或重復性工作。一是尚未建立統一的基礎信息和重要信息的共享機制。各部門之間的信息共享存在較大障礙，部門之間的信息交流不暢已經成為影響部門之間聯合執法的一個關鍵性因素。二是尚未建立部門信息共享查詢合作機制，未能實現部門信息數據的統一管理、統一查詢、集中訪問和共享共用，嚴重影響了政府信息公開共享工作的推進。三是各部門之間信息平臺建設的構架不同，導致出現信息不能識別，不能實現信息對接等情形。

各個部門對信息資源的共享需求與實際共享情況的鮮明反差，極大制約了社會服務效率、聯合執法水平和應急響應能力提高。如路政部門在治理超限超載運輸過程中，建立案件時無法從系統中直接查詢超限超載當事司機的從業資格證真假，可能出現當事司機投機取巧使用假證接受處罰的情況。同屬交通系統的高速路政和運政部門，各自有本部門開發建設的專用信息系統，這些系統在交通工作中發揮了積極作用，一定程度上促進了交通信息化的發展。但在實際運用中，這些系統大多分散建設在各個地區或不同部門，形成了以地域、部門等為邊界的信息孤島，由于系統規范性差，共享困難，影響了系統效益的持續發揮。

措施

1.建立高速公路聯合執法辦公室

為解決聯合執法中出現的突出問題，建議建立聯合執法辦公室，由交通廳、市級政府牽頭，各職能部門各負其責。多部門聯合不僅涉及市直機關的科局，還涉及各縣的科局、交通所、國土所、環保所及水利站等部門。尤其是鎮街各類站、所，其具體工作有的受駐地鎮街領導，有的受市直部門領導，難以形成合力。因此，成立單獨的領導小組辦公室協調各級各類辦事人員是一個比較有效的辦法。

建議聯合執法辦公室由市級政府分管交通的領導和交通廳分管路政業務的負責人擔任主要領導，其他相關科局領導擔任成員，以此組織架構運作。由聯合執法辦公室統籌指揮，各部門常設人員負責協調本部門的相關工作，參加聯合巡邏，參與相應的涉路違法案件查處，各基層部門、執法大隊作為具體執行力量（見圖）。

圖 聯合執法辦公室組織機構構建圖

2.建立健全聯合執法制度

規范各部門聯合執法程序，明確聯合執法總體要求和主要內容，并根據本地的實際情況，對涉及不同區域、多頭共管等情形有針對性地開展聯合執法工作，避免盲目性。做好常規性、專項性、突發性及重要時段開展聯合執法的啟動響應機制，對其目標要求、核心內容都要提前做好實施方案。

3.明確聯合執法各部門的職責及責任

由聯合執法辦公室統籌全局，依照各部門管轄范圍及管轄地域交叉、職權交叉的工作內容進行具體的細化分配，制定年度或月度的責權清單，同時又要具有靈活性與彈性。讓各部門各負其責，高效聯動，使得聯合執法形成強大合力。

4.建立健全各部門的考核機制

聯合執法辦公室可以通過考核發現聯合執法過程中存在的問題，并在之后的工作中進行改進，為實現高效聯合執法奠定堅實基礎。在考核機制的約束下，有效調動各部門員工的積極性、主動性和創造性，有利于各執法部門盡職盡責執法。

5.建立聯合執法信息共享平臺

為提高聯合執法的效率，加強執法的信息共享，建議依托聯合執法辦公室的協調指揮能力，創建統一的聯合執法信息共享平臺。目前，公路交通管理數據量大，且大部分存在于工程圖紙上，信息仍然以普通的數據庫屬性信息為主，無法實現圖文信息的統一管理。建議通過把資料信息化，把信息源用到公路交通管理上來，集數據管理、數據分析、圖形管理、圖形編輯及彩色圖形輸出等功能于一體，可方便、有效、快速地存儲、更新、操作、統計、分析和顯示所有交通路網信息，對公路的管理及信息共享具有積極的作用。

平臺主要以公路管理為主線，以地理信息系統（GIS）、電子地圖、北斗導航、GPS和PDM（產品數據管理）為基礎，依托多種先進技術和高速公路管理業務緊密結合，通過形象直觀的圖形、圖像、影像信息集成技術為管理部門提供精確的基礎信息。為公路用地占用的審批、非公路標志的設置審批等提供豐富可靠的輔助分析決策支持。

信息共享平臺由聯合執法辦公室統一領導，建立一套完整規范的共享、協作機制。基礎信息資源由各相關部門基層分步分級采集錄入，并負責運行期間基礎信息的修正錄入，實現信息數據采集的精確合理。然后結合各部門的信息，對基礎信息進行匯總，整合信息資源，實現數據共享，打破原有的信息孤島現象。

信息共享平臺可與自治區移動通信部門合作，共同建設基于移動通信平臺的移動式執法監控系統。面對一線執法人員日常執法實際工作需要，以點（部位）、線（路段）、面（地區）為基本對象構成網絡化地理信息管理模式，以移動執法終端設備作為執法活動決策、指揮和實戰業務交互載體，結合4G數據傳輸、地圖定位、多數據庫整合關聯及語音調度等多項現代執法信息化手段，實現以分析決策直觀化、指揮部署網絡化、實戰應用智能化為主要內容的路政執法精確化工作目標。一線路政執法人員通過移動設備，做到隨時、隨地采集第一手違法證據材料，實時將數據上傳到平臺，與上級部門對查處違法案件進行實時處理和溝通。

信息共享平臺的建立有效地整合了涉路相關部門的信息資源，為各部門日常工作開展提供了共享信息支撐，為聯合執法調取信息提供了有力的信息保障，促進了聯合執法工作開展更加高效，涉路案件處理更加快捷。