白洋淀湖長制的優(yōu)化及方向

文 周申蓓 劉朋 周靈靈

2018年5月，河北省政府印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的實施方案》，確定白洋淀為省級湖長管轄。湖長制治理模式為白洋淀水資源管理、水污染防治，建設藍綠交織、水城共融的空間格局提供了行政制度保障，進而為落實白洋淀環(huán)境治理和措施確定最嚴格治理方向。

深入推進白洋淀生態(tài)環(huán)境治理，保護和發(fā)揮“華北之腎”的生態(tài)功能，為雄安新區(qū)建設提供基礎性生態(tài)支撐，是落實中央推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)環(huán)境保護之篇。白洋淀是雄安新區(qū)生態(tài)安全體系中最重要的生態(tài)、資源和環(huán)境的載體及屏障，因此，維系白洋淀水資源量、改善流域水環(huán)境狀況、保證水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展，是雄安新區(qū)規(guī)劃目標落地的前提和基礎。同時，白洋淀在維護華北地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)新區(qū)乃至整個京津冀地區(qū)氣候、緩解城市熱島效應、補充地下水、控洪減澇以及保護生物多樣性等方面均發(fā)揮著重要作用，加快治理白洋淀已成為雄安新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略落地的必需一環(huán)。

2018年5月，河北省確定白洋淀為省級湖長，6月份雄安新區(qū)將分級分區(qū)設立各級湖長，落實白洋淀及附屬河道、岸線的屬地管理責任，強化網(wǎng)格化管理，確保湖泊管理范圍內(nèi)每一塊區(qū)域都有明確的責任主體。湖長制治理模式為白洋淀水資源管理、水污染防治，建設藍綠交織、水城共融的空間格局提供了行政制度保障，進而為落實白洋淀環(huán)境治理和措施確定了最嚴格治理方向。

白洋淀治理中的歷史問題及現(xiàn)狀

隨著流域周邊地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及氣候變化的影響，素有“華北明珠”之稱的白洋淀曾出現(xiàn)了湖泊面積萎縮、干淀、水污染等問題，淀區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了退化跡象。

白洋淀多次“干淀”，水資源匱乏

素有“華北明珠”之稱的白洋淀，自上世紀50年代以來入淀水量急劇減少，屢次出現(xiàn)“干淀”（十方院水位降至6.50米以下）現(xiàn)象。“干淀”的原因主要有：進入21世紀以來，氣溫上升，降雨偏少，年徑流下降；上游修建90多座大中小型水庫，用水增加，入淀水量大大減少；地下水超采嚴重，湖區(qū)下滲加快。

湖泊萎縮，容積減小

由于上游水土流失導致湖區(qū)淤積，加之圍淀造景造田時有發(fā)生，湖泊面積不斷萎縮，由上世紀50年代的500多平方公里縮小至366平方公里。

污染嚴重，水質(zhì)較差

上世紀60年代，白洋淀流域水質(zhì)優(yōu)良，是周邊居民的主要飲用水源地。但自上世紀70年代以來，入淀河流和淀區(qū)水質(zhì)逐漸惡化。上游工業(yè)企業(yè)將未經(jīng)處理或處理不達標的污水直接排放至白洋淀上游河流；淀區(qū)10萬多人產(chǎn)生的生活污水大多直排白洋淀；快速城鎮(zhèn)化的過程進一步加大了生活污水和工業(yè)廢水的排放。

為治理白洋淀水資源匱乏、水質(zhì)污染嚴重等生態(tài)問題，水利部、環(huán)保部及地方政府采取了一系列措施。自2000年以來，多次通過水庫調(diào)度引水濟淀；2008年，啟動“引黃入冀濟淀”工程補水達1億立方米；2018年南水北調(diào)（近期補水水質(zhì)為Ⅰ類）和上游兩大水庫聯(lián)合補水，補水規(guī)模將達到1.43億立方米。此外，《白洋淀環(huán)境綜合整治與生態(tài)修復規(guī)劃（2015-2020）》規(guī)劃了156個項目，預計總投資近246億元，用以白洋淀生態(tài)環(huán)境改善工作。

圖1 白洋淀重大事件示意圖

白洋淀經(jīng)治理后，目前水體面積和水質(zhì)保持在一個穩(wěn)定的水平，但治理效果不盡如人意。從水質(zhì)監(jiān)測結果看，2015年以后水質(zhì)為Ⅴ類，甚至達不到景觀水的水功能區(qū)劃分標準，如圖2所示。未來，南水北調(diào)中線工程將有I類水直接補水白洋淀，會對白洋淀治理效果有一個極大的提升作用，但這種引水并不代表可以削弱白洋淀本地治理工作。無論采取何種方式治理白洋淀，政策制定者都應認識到湖泊水體及生態(tài)系統(tǒng)的恢復需要一個長期的過程，保持清醒的科學態(tài)度和任重道遠的工作精神是白洋淀治理工作的基本原則。

優(yōu)化白洋淀湖長制治理模式

白洋淀湖長制的出臺，采用行政首長擔責方式解決了管理體制上“多龍管水、無人負責”的窘境，傳達了政府治理白洋淀的決心。推行湖長制，意味著雄安新區(qū)在白洋淀治理理念和模式方面發(fā)生變化，也意味著社會治理方向和政府考核體制發(fā)生轉(zhuǎn)變。對于縱向的新區(qū)到地方各級政府主體，形成了完整的人水和諧的可持續(xù)發(fā)展執(zhí)政理念，并協(xié)調(diào)所轄區(qū)域內(nèi)各方共識及利益。對于橫向的各職能管理部門、企業(yè)和社區(qū)，形成解決白洋淀復雜性和專業(yè)性問題的協(xié)同體系，打造白洋淀生態(tài)保護與社會共同發(fā)展的科學共同體及社會行動網(wǎng)絡。

優(yōu)化白洋淀湖長制治理模式，須形成長效機制

第一，加強為湖立法進程，健全湖長制的法治環(huán)境。河北省為建立湖長體系，明確湖長職責，加強執(zhí)法監(jiān)督，出臺了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》實施方案，修訂《河北省水污染防治條例》，制定《白洋淀水環(huán)境保護和污染治理條例》。同時，應充分吸收太湖等湖泊治理經(jīng)驗，從根本上實現(xiàn)水環(huán)境治理湖長制集體行動模式的常態(tài)化和強制性，在國家及地方層面出臺相應的法規(guī)或條例為白洋淀立法，采用立法方式規(guī)定湖長制組織架構、權力運行與問責機制，以及其他治理主體的法定權利、責任及相互關系。

第二，建立完善有效的監(jiān)督機制，保障湖長決策的科學性和長效性。在我國現(xiàn)行體制下，白洋淀各級湖長都是地方主官，承擔湖泊治理責任的同時也肩負著發(fā)展地方經(jīng)濟的職責，難以改變在任期內(nèi)重視短期治理效果、輕視長期治理成果的功利性傾向。為使白洋淀湖長制治理模式切實發(fā)揮長效作用，應盡快完善監(jiān)督管理機制。有效的監(jiān)督機制不僅需要自上而下的縱向監(jiān)控，更需接受專業(yè)指導和公眾參與的全方位監(jiān)督。因此，湖長制治理模式下，應做到白洋淀治理規(guī)劃、實施和效果等數(shù)據(jù)的全程公開，并借助信息手段實現(xiàn)河湖監(jiān)測數(shù)據(jù)的實時發(fā)布，自覺接受專業(yè)人士、淀區(qū)公眾與社會的監(jiān)督。

第三，發(fā)揮群眾路線的工作機制，奠定白洋淀治理的群眾基礎。協(xié)同共治是白洋淀湖長制治理模式的重點與難點。面對嚴峻的淀區(qū)水生態(tài)危機以及由此引發(fā)的社會問題，白洋淀水環(huán)境治理需由政府單一主體主導向多利益主體相關者（水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安、發(fā)展改革、交通、旅游、國土、畜牧、漁政、建設、企業(yè)及公眾）集體行動模式轉(zhuǎn)變，即向多中心治理模式轉(zhuǎn)變。白洋淀的問題和解決方案不只是政府相關部門的事情，而是需要利益主體的相互協(xié)調(diào)和集體行動。應在白洋淀湖長制中充分發(fā)揮黨的群眾路線作風，全方位推動社會各利益相關方的共同治理。

圖2 2015年以來白洋淀水質(zhì)變化情況

總體而言，在優(yōu)化白洋淀湖長制政策時，不僅要強化法治及行政的引導作用，也需要充分發(fā)揮專業(yè)人士、企業(yè)及公眾的參與作用，才能保持白洋淀治理方向和措施的科學性和長效性。

白洋淀湖長制的未來工作方向

白洋淀湖長制治理模式在一定程度上可保障治理資源投入、使用的及時性和公平性，實現(xiàn)水資源保護和利用在利益主體之間的調(diào)節(jié)平衡，最大限度實現(xiàn)雄安新區(qū)未來的自然與社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

加快形成白洋淀多主體多機制協(xié)同治理機制

在省級河長的協(xié)調(diào)下，設計多種行政、市場和社會協(xié)調(diào)機制，協(xié)同各級河長及社會利益主體形成治理網(wǎng)絡，動員全社會的力量參與白洋淀治理，并共擔治理責任，共享環(huán)境收益，改變上下游相互推卸責任的局面。加快“湖長制”實施細則的出臺，堅持法治為主、德治相輔的治理方式，堅持多元協(xié)同共治的治理模式，通過法制和市場的雙重引導機制，使上下游、沿湖相關的各類利益主體達成共識，建立白洋淀共同治理集體行動模式。

加快變革和健全行政考核體制

結合行政考核體制，進一步在白洋淀落實自然資源資產(chǎn)干部離任審計等工作，為白洋淀湖長制決策和評估提供長效指導的數(shù)據(jù)基礎。白洋淀是一個具有一定深度和廣度時空層次的基礎性自然資源及環(huán)境載體，應加快白洋淀自然資源資產(chǎn)賬戶及干部離任審計等制度的落實，為雄安新區(qū)各級政府考核體制提供基礎數(shù)據(jù)，為白洋淀治理決策的科學性和長效性提供科學基礎。

進一步吸收其他湖泊治理經(jīng)驗

進一步吸收國內(nèi)外其他湖泊治理的經(jīng)驗，充分發(fā)揮白洋淀獨特的戰(zhàn)略地位優(yōu)勢，加快形成具有示范性的湖長制的組織制度、工作內(nèi)容和評估方法。

完善不同問題對象的湖長制工作內(nèi)容

作為利益相關主體之一的雄安新區(qū)及各級政府，應在湖長制治理模式下充分發(fā)揮各相關職能部門的專業(yè)技能和經(jīng)驗，各負其責，各盡其職。水利及自然資源管理部門負責白洋淀水資源的保護和開發(fā)利用、監(jiān)測湖泊水量水質(zhì)和信息公開等。環(huán)境保護部門負責水污染防治規(guī)劃和有關政策、法規(guī)和標準的制定等，切實減少污染物進入淀區(qū)，嚴令禁止農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的非法擴張與非法捕撈行為，規(guī)劃與控制種植業(yè)的面積和種類，對于非法圍淀造景造田嚴加懲罰與教育等。農(nóng)林漁業(yè)部門需做好生態(tài)和濕地的管理，開展農(nóng)業(yè)面源控制，保護漁業(yè)水域環(huán)境，保護水生動物環(huán)境等。地方各類行政執(zhí)法采取部門協(xié)同共治，加快取締白洋淀湖泊內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖，控制旅游開發(fā)規(guī)模，逐步推進淀區(qū)移民搬遷，做好湖泊內(nèi)凈化、清淤、補水、水資源價格體系制定等工作。

加大對白洋淀湖區(qū)企業(yè)的管控力度，提高城鄉(xiāng)建設標準及污染物排放標準，限制廢污水排放量，加大排查和處罰力度，不斷完善工業(yè)水權及排放權的分配與流轉(zhuǎn)機制。加強負面清單和禁限目錄的管理，推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，發(fā)展新興第三產(chǎn)業(yè)，啟動“企業(yè)河長”推進工作。

加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造，加大農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)改造投入，加快法治建設與社區(qū)教育。作為利益主體之一的村民，既是白洋淀治理的參與主體也是治理對象，村民的有效參與可提高生態(tài)恢復的效率和進度。一要建立參與制度，確保村民的知情權，規(guī)定村民參與的途徑、范圍、方式以及反饋處理途徑。二要采取法治、市場和教育的多層引導，逐步改變村民有水則漁，無水則耕的認知理念，探索傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變的實施路徑，增加農(nóng)民收入途徑。做好宣傳工作，利用電影、電視、手冊等方式加強環(huán)境教育，引導村民參與白洋淀生態(tài)環(huán)境治理。三要加大財政對生態(tài)移民及建設的支持力度，對原有不符合白洋淀治理需求的城鎮(zhèn)體系，應適當考慮生態(tài)移民的財政支持，加大對淀區(qū)技術移民的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

白洋淀治理是一個系統(tǒng)性工程，不僅涉及到湖泊本身的治理，還涉及到流域上下游的各利益主體的協(xié)同行動。治理內(nèi)容具體涉及湖泊水體空間的保護和開發(fā)，河湖岸線的動態(tài)管控、水資源保護與利用、污染源的監(jiān)管與防治、河湖生態(tài)及環(huán)境綜合治理與修復等多方面，相應的治理過程涉及各類社會主體的方方面面，是一個長期而復雜的艱巨任務。湖長制的推行，將白洋淀治理推進到一個新的治理時期，并為雄安新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)之基提供了制度保障和最嚴格治理方向。