生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟

文 王小鋼 宋麗容

由于大量的自然資源屬于國家所有的法律現實，我國政府及其行政部門可以通過開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文簡稱《改革方案》。《改革方案》規(guī)定，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）自2018年3月2日起施行。檢察公益訴訟涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護類的民事公益訴訟和行政公益訴訟。在生態(tài)文明建設的背景下，如何發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟在環(huán)境治理中的協同作用，是環(huán)境法學研究的一個重要課題。因此，有必要從學理上厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察公益訴訟之間的關系。

生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人的權利來源

我國《憲法》第九條規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。《物權法》第四十五至四十九條對自然資源國家所有權作出進一步的規(guī)定。按照我國憲法和法律規(guī)定，礦藏、水流、海域等大量自然資源屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權。《改革方案》規(guī)定，國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。由此可以看出，省級、市地級政府主張生態(tài)環(huán)境損害賠償的權利來源于自然資源國家所有權。我國憲法和法律規(guī)定，由國務院代表國家行使自然資源國家所有權。當然，國務院可以授權省級、市地級政府代表國家行使自然資源國家所有權。

在學理上，生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人的權利來源于自然資源國家所有權，對省級、市地級政府開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來說既構成授權也構成限制。一方面，省級、市地級政府受國務院委托代表國家行使自然資源國家所有權，有權開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟；另一方面，省級、市地級政府僅能在涉及國家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害事項上開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟。在不涉及國家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害事項上，省級、市地級政府無權根據《改革方案》開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟。換言之，在經過生態(tài)環(huán)境損害調查之后發(fā)現生態(tài)環(huán)境損害案件與國家所有自然資源無關的，省級、市地級政府及其指定的部門或機構無權根據《改革方案》與生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人進行磋商，也無權根據《改革方案》向法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律性質

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種特殊的訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人的權利來源于自然資源國家所有權，但是權利人索賠的生態(tài)環(huán)境損害不僅是國家利益損害，而且是社會公共利益損害。《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。在地表水、地下水、森林、植物、動物屬于國家所有自然資源的情況下，生態(tài)環(huán)境損害中的地表水、地下水、森林等環(huán)境要素和植物、動物等生物要素的不利改變，可以視為是對自然資源國家所有權的某種損害，因而也可以理解為是國家利益損害。

5月3日，志愿者在浙江仙居縣淡竹鄉(xiāng)的永安溪支流河段清理河道。永安溪一度遭受污染和破壞，當地自2012年起對永安溪生態(tài)保護與建設工作開展監(jiān)督，經過整治，生態(tài)環(huán)境得以較為明顯地恢復。CNSphoto供圖

在不涉及國家所有自然資源的情況下，大氣、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，可以理解為是對社會公共利益的損害。此外，生態(tài)環(huán)境損害中的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，是對作為公共物品的生態(tài)環(huán)境功能的損害，是一種典型的社會公共利益損害。從生態(tài)環(huán)境損害定義可以看出，生態(tài)環(huán)境損害不僅是國家利益損害，而且是社會公共利益損害。總體上，生態(tài)環(huán)境損害是一種生態(tài)環(huán)境公共利益損害。簡而言之，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種以自然資源國家所有權為賠償權利人的權利來源，以生態(tài)環(huán)境公共利益損害為救濟對象的特殊訴訟。

檢察公益訴訟的法律性質

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向法院提起訴訟。檢察機關在履行職責中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有法律規(guī)定的機關和組織或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，檢察機關在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，檢察院機關依法向法院提起訴訟。由此可以看出，檢察機關提起公益訴訟的權利來源是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予檢察機關的公益訴訟實施權。

在民事公益訴訟中，檢察機關代表社會公共利益，法律規(guī)定的機關和有關組織也代表社會公共利益。在學理上，法律規(guī)定的機關和有關組織以及檢察機關在民事公益訴訟中都是社會公共利益的代表，都是社會公權力的代表。法律規(guī)定的機關和有關組織以及檢察機關提起民事公益訴訟的權利來源都是《民事訴訟法》賦予的民事公益訴訟實施權。《行政訴訟法》將行政公益訴訟實施權僅僅賦予檢察機關，檢察機關目前是提起行政公益訴訟的唯一主體。在行政公益訴訟中，檢察機關在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域代表社會公共利益，在國有財產保護、國有土地使用權出讓領域代表國家利益。

簡而言之，檢察民事公益訴訟是一種以《民事訴訟法》賦予的民事公益訴訟實施權為檢察機關的權利來源，以社會公共利益損害為救濟對象的特殊訴訟。檢察行政公益訴訟是一種以《行政訴訟法》賦予的行政公益訴訟實施權為檢察機關的權利來源，以國家利益損害或社會公共利益損害為救濟對象的特殊訴訟。檢察行政公益訴訟旨在督促行政機關依法履行職責。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察民事公益訴訟之間的關系

鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人的權利來源是自然資源國家所有權，《改革方案》一方面規(guī)定國務院授權省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，另一方面規(guī)定國務院直接行使全民所有自然資源資產所有權的，由受委托代行該所有權的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。根據所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，生態(tài)文明體制改革的趨勢是自然資源資產所有者和監(jiān)管者分開。將來可能經常出現受國務院委托代行自然資源資產所有權的部門作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人。此外，《改革方案》規(guī)定，省級、市地級政府可指定相關部門或機構負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作；省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。在學理上，這可以理解為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人（省級、市地級政府）將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實施權授予省級、市地級政府指定的部門或機構。

由于大量的自然資源屬于國家所有的法律現實，我國政府及其行政部門可以通過開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。在現代行政國家中，政府還可以作為行政監(jiān)管者以履行行政職責的方式（例如行政代履行）來追究相關責任方的生態(tài)環(huán)境損害責任。在涉及國家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害案件中，我國地方政府及其行政部門既可以選擇通過開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟來追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，也可以選擇以履行行政職責的方式來追究相關責任方的生態(tài)環(huán)境損害責任。具體選擇哪一種追究生態(tài)環(huán)境損害責任的方式取決于地方政府及其行政部門的自由裁量。自由裁量權在一定程度上意味著行政判斷的優(yōu)先性。因此，在涉及國家所有自然資源的生態(tài)環(huán)境損害案件中，檢察機關不宜以檢察建議的方式督促生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人及其指定的部門或機構開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。

《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。經過生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未達成一致，省級、市地級政府及其指定的部門或機構不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機關最好也不要以檢察建議的方式督促省級、市地級政府及其指定的部門或機構提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在這種情況下，檢察機關可以根據《民事訴訟法》和《檢察公益訴訟司法解釋》在經過訴前公告程序，法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟的，檢察機關可以提起民事公益訴訟，追究相關責任方的生態(tài)環(huán)境損害責任。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟與檢察行政公益訴訟之間的關系

當省級、市地級政府及其指定的部門或機構選擇通過開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟的方式來追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的時候，省級、市地級政府及其指定的部門或機構行使的是自然資源國家所有權，而非履行環(huán)境保護監(jiān)督管理的行政職責。省級、市地級政府及其指定的部門或機構不開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的，或者在磋商未達成一致時不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機關不宜針對省級、市地級政府及其指定的部門或機構直接提起行政公益訴訟，要求省級、市地級政府及其指定的部門或機構與賠償義務人進行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，或者要求省級、市地級政府及其指定的部門或機構提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟追究賠償義務人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

檢察機關在生態(tài)環(huán)境損害案件中需要分辨行政機關行為的性質。如果行政機關是在根據《改革方案》開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和賠償，那么行政機關是在行使自然資源國家所有權。即使存在不開展磋商或在磋商未達成一致時不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情況，檢察機關也不宜直接提起行政公益訴訟要求行政機關開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或訴訟。當然，這不是說檢察機關不可以在生態(tài)環(huán)境損害情形下提起行政公益訴訟。如果對生態(tài)環(huán)境損害案件負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關存在不作為或者違法行使職權的情況，并且致使社會公共利益受到侵害的，那么檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。經過檢察建議程序，行政機關仍不依法履行職責的，檢察機關應當向法院提起行政公益訴訟，要求行政機關依法履行環(huán)境保護監(jiān)督管理職責。