對農(nóng)村普惠金融服務站建設的調(diào)查與思考

■劉 勇，葛 林，程殷潔

農(nóng)村普惠金融服務站是銀行機構按照人民銀行統(tǒng)一標準和管理要求，在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建的提供助農(nóng)取款、現(xiàn)金服務、金融精準扶貧、農(nóng)村征信體系建設、金融消費者權益保護、農(nóng)村金融宣傳、農(nóng)村電商服務等金融服務的綜合平臺，是貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神以及國務院關于《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》工作要求和部署，按照“政府支持、人行主導、金融機構主建”的原則，在整合現(xiàn)有助農(nóng)取款服務點、金融精準扶貧工作站、農(nóng)村金融宣傳站、農(nóng)村電商服務站基礎上建立起來的，能夠有效提升農(nóng)村金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度。近年來，不少國內(nèi)文獻基于地方案例和調(diào)查對農(nóng)村普惠金融服務站建設和發(fā)展進行了研究，典型文獻包括：葉銀龍（2015）從供需矛盾、制度變遷及激勵約束機制等角度探討了浙江麗水農(nóng)村金融服務站建設的理論可行性和實踐進展情況；蓋永和和夏志瓊（2016）從重復建設、交易清淡、故障率高等方面分析了遼寧鳳城農(nóng)村金融服務站運行缺陷；王小洪等（2017）剖析了湖南省炎陵構建金融扶貧服務站、聯(lián)姻當?shù)仉娚唐脚_開展農(nóng)村電商合作試點以及依托“互聯(lián)網(wǎng)+”推動產(chǎn)業(yè)化運營的扶貧模式。江西省人民政府于2017年印發(fā)《關于推進普惠金融發(fā)展的實施意見》，目前各地金融機構紛紛在轄內(nèi)推進農(nóng)村普惠金融服務站建設，加快普惠金融服務再升級。本文以江西省上饒市廣豐區(qū)為例開展調(diào)查，在闡述農(nóng)村普惠金融服務站建設基本情況的基礎上，重點分析農(nóng)村普惠金融服務站的主要作用與特點，剖析其建設過程中存在的問題與風險，并據(jù)此提出相關政策建議。

一、農(nóng)村普惠金融服務站建設的起因

（一）農(nóng)村普惠金融服務站的功能內(nèi)涵

從各地建設農(nóng)村普惠金融服務站的實踐情況看，主要有兩種觀點：第一種觀點是將農(nóng)村普惠金融服務站定位為提供農(nóng)村金融服務的中介機構；第二種觀點是將農(nóng)村普惠金融服務站定位為提供農(nóng)村金融服務的新模式。而本文與葉銀龍（2015）的觀點類似，認為農(nóng)村普惠金融服務站是在農(nóng)村地區(qū)，依托固定服務場所，承擔特定金融服務功能的一項農(nóng)村金融制度安排。特別需要指出的是，這種制度安排有望為農(nóng)村經(jīng)濟單位之間開展合作提供新的平臺，以及為促進農(nóng)村金融市場競爭增添新的動力。因此，農(nóng)村普惠金融服務站在農(nóng)村金融服務市場扮演著有別于傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構的角色，承擔著新時代獨特的金融服務功能。其中，這些功能，既包括對正規(guī)金融服務的輔助服務功能，也包括為正規(guī)金融中介提供后臺服務的功能，還包括一定的公共服務功能。

（二）農(nóng)村普惠金融服務站建設的動力機制

農(nóng)村普惠金融服務站是在諸多因素共同作用下的一項農(nóng)村金融制度建設工作，具體包括以下幾個方面：第一，在全國農(nóng)村金融服務市場逐漸擴大的背景下，正規(guī)金融中介無法滿足廣大農(nóng)村主體小額、分散的金融服務需求，故而需要一種新的制度安排來彌補這種正規(guī)金融服務的不足。第二，近年來互聯(lián)互通技術的迅速發(fā)展使得建立農(nóng)村普惠金融服務站這種新的制度安排的成本大大降低，特別是借助互聯(lián)網(wǎng)技術可以為廣大偏遠農(nóng)村地區(qū)提供各種現(xiàn)代金融服務。第三，政府部門正成為地方金融改革特別是農(nóng)村金融改革的重要力量，其利用自身的強大影響和推動力，完全可以在降低農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的成本方面有所作為，使農(nóng)村金融改革創(chuàng)新朝著收益趨增和成本趨減的方向轉(zhuǎn)變。第四，在農(nóng)村金融改革深入推進的背景下，農(nóng)村普惠金融服務站這種集信用信息采集、小額支付結算、信貸審批受理等為一體的綜合化金融服務平臺的產(chǎn)生具有歷史必然性，因為農(nóng)村金融改革實踐為普惠金融服務站建設積累了豐富經(jīng)驗。

（三）農(nóng)村普惠金融服務站建設的制度約束

根據(jù)委托代理理論，對農(nóng)村普惠金融服務站建設中的激勵約束機制進行適當?shù)闹贫劝才牛哂兄匾默F(xiàn)實意義。這主要包括以下幾個方面：一是形成相對完備的契約關系。不僅政府部門和涉農(nóng)金融機構之間的目標責任制相當于一種契約關系，而且涉農(nóng)金融機構與農(nóng)村主體之間的合作協(xié)議本質(zhì)上也是一種契約關系，故而這種明確的契約規(guī)范有助于農(nóng)村普惠金融服務站建設的順利開展。二是充分考慮市場競爭的作用。考慮市場競爭的作用，很大程度上是為了彌補契約關系的不完備所引發(fā)的諸多潛在問題。只有形成充分的競爭機制，才能打破農(nóng)村金融市場的壟斷，為農(nóng)村普惠金融服務站建設營造良好的環(huán)境。三是必須建立一套政府管理機制。特別是要加強對涉農(nóng)金融機構的考核力度，對于考核較好的機構，在財政性存款、市場準入等方面給予支持和幫助，而對于金融服務站建設中的代理人問題，則可以通過動態(tài)的巡視管理進行約束。四是充分利用好聲譽效應的作用。在政府部門、人民銀行和金融機構之間，需對失信違約建立嚴厲的懲戒機制，為營造良好的農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境夯實堅定的社會信用基礎。

（四）農(nóng)村普惠金融服務站建設的路徑選擇

通常認為，農(nóng)村普惠金融服務站建設可以作為農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重要支撐，有效拓展金融服務的領域，但是對于構建農(nóng)村普惠金融服務站的具體模式則需體現(xiàn)實效性和發(fā)展可持續(xù)性的基本理念。具體而言，主要包括兩種模式：一是政府主導模式。在該模式下，主要依靠政策支持和各類補貼推進農(nóng)村普惠金融服務站建設，其強調(diào)政府職能在鄉(xiāng)村領域的拓展，旨在通過地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和集中配置資源來促進農(nóng)村地區(qū)或偏遠地區(qū)群體的金融服務可得性。這種模式在市場化程度不高的欠發(fā)達地區(qū)更為重要，因為在這種情況下政府在金融服務提供方面必須起到主導作用。二是市場化主導模式。在該模式下，更多依靠金融機構結合市場發(fā)展需要自發(fā)地推進農(nóng)村普惠金融服務站建設，其強調(diào)市場配置資源，政府在其中的作用只是在必要時進行合適的引導，旨在發(fā)揮市場主體的積極性和創(chuàng)造性。這種模式對于市場化程度較好、金融基礎設施已經(jīng)比較健全的地區(qū)更為適用，因為此時市場會根據(jù)發(fā)展需要自然地將觸角延伸至農(nóng)村地區(qū)或偏遠地區(qū)，根本不需要政府進行集中規(guī)劃和行政管理。

二、對農(nóng)村普惠金融服務站建設的調(diào)查

自2018年1月起至2018年3月末，上饒市廣豐區(qū)共建成普惠金融服務站11個，分布在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，11個行政村，發(fā)生小額現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬等業(yè)務2375筆，金額712829元。并且，廣豐區(qū)規(guī)劃于2018年底建成80個站點，初步搭建廣豐村級金融服務網(wǎng)絡。廣豐區(qū)地處贛東北，2017年GDP是376.69億，財政收入是46.64億，位居上饒市第一，全省前列，屬經(jīng)濟強縣（區(qū)）。土地面積1377平方公里，人口103萬，人均土地面積較少。與江西其他縣（市、區(qū)）情況類似，外出務工人員眾多，“打工”經(jīng)濟因素活躍。據(jù)統(tǒng)計，廣豐外出務工人員高達30多萬人，從普惠金融服務站建設進度看，位居上饒市乃至全省前列。從交易金額、筆數(shù)看，在全省具備一定的典型性和代表性。

（一）普惠金融服務站的主要作用與特點

一是網(wǎng)點布局合理，提升農(nóng)村金融服務覆蓋面。從已布局設立的服務站來看，選取地址均在地理位置較為偏僻、交通不便利的地點，輻射周邊農(nóng)村人口合計達158300多人，為農(nóng)戶提供了小額現(xiàn)金存取、繳納社保、各類涉農(nóng)補助資金等基礎金融服務業(yè)務。據(jù)調(diào)查，設立在少陽鄉(xiāng)少陽村的普惠金融服務站，解決了長期以來一直困擾當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融網(wǎng)點的難題，填補了農(nóng)村腹地金融服務空白。二是降低農(nóng)戶獲取金融服務成本，提升農(nóng)村金融服務可得性。由于農(nóng)村基礎金融服務的缺失，農(nóng)民跑到幾十里外找銀行網(wǎng)點是常見的事，普惠金融服務站進一步夯實了金融基礎設施建設，較好地滿足了農(nóng)村基礎金融的需求，有效降低了農(nóng)戶獲取金融服務的成本，減輕了農(nóng)戶奔波勞累之苦，基本實現(xiàn)基礎金融服務不出村，有效提升農(nóng)村金融服務可得性。三是提供多樣化基礎金融業(yè)務，實現(xiàn)助農(nóng)服務“零距離”。普惠金融服務站除提供小額存取款、轉(zhuǎn)賬等基礎服務之外，還加載了政府家電補貼、退伍軍人補貼、退休金、涉農(nóng)補貼、低保、醫(yī)保、救濟款等資金存取功能，著力確保國家助農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處，在本村實現(xiàn)金融服務“零距離”。四是圍繞站點平臺建設，進一步拓展金融服務功能。普惠金融服務站除提供存取款等基礎金融服務以外，同時配備點鈔機、驗鈔機等銀行設備，方便農(nóng)戶使用，還提供征信、人民幣反假、防范非法集資金融知識宣傳功能，承辦銀行積極鼓勵站點經(jīng)營者開展電商業(yè)務，初步建立起以拓展普惠金融服務站功能為基礎，以“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村普惠金融服務站為平臺的格局，進一步拓展了金融服務功能。廣豐農(nóng)商銀行為少陽鄉(xiāng)少陽村普惠金融服務站經(jīng)營者免費提供電腦，依托站點在淘寶開店，幫扶當?shù)卮迕皲N售茶葉、馬家柚等當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富。

表1 廣豐區(qū)農(nóng)村普惠金融服務站建設情況表

（二）農(nóng)村普惠金融服務站建設中存在的問題和風險

一是站點建設成本高，涉農(nóng)金融機構參與度不高。建立普惠金融服務站是由承辦銀行承擔全部費用，據(jù)測算，每個站點的機器設備、廣告制作成本至少為15000元，且初期每月還需支付經(jīng)營者業(yè)務補貼等費用，承辦銀行處于“賠本賺吆喝”狀態(tài)，財務負擔較重。以廣豐區(qū)為例，100%站點都由廣豐農(nóng)商銀行承辦，按照2018年底建成80個站點計算，將至少投入資金120萬。村鎮(zhèn)銀行、郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)金融機構沒有熱情參與。二是農(nóng)村有效金融需求不足，站點業(yè)務量較小。廣豐區(qū)人口103萬，位居上饒市第三，屬人口大縣。與上饒其他縣市情況類似，年輕人多外出務工。據(jù)統(tǒng)計，各村40歲以下青壯年人口占比不超過5%，造成實際金融需求不足，以廣豐11個站點3個月交易筆數(shù)平均測算，每個站點每天交易筆數(shù)僅為2.39筆，以農(nóng)商銀行每筆補貼0.5元測算，每個站點經(jīng)營者每月收入不到100元。這在客觀上造成站點經(jīng)營者對業(yè)務推廣積極性不高。三是存在資金安全風險和道德風險。由于農(nóng)村普惠金融服務站大多地處農(nóng)村偏遠地區(qū)，安全防范措施和防范力量較為薄弱，現(xiàn)金取款功能需要服務站經(jīng)營者自備現(xiàn)金，容易成為盜竊和搶劫等惡性案件的作案目標，導致資金安全風險增加。四是銀行營業(yè)網(wǎng)點對應服務站數(shù)量較多，管理難度較大。據(jù)實地調(diào)研，以廣豐農(nóng)商行管村支行為例，該支行僅有工作人員4人，除應對銀行網(wǎng)點的基礎業(yè)務之外，還需管理、解決周邊2個行政村服務站運行中碰上的問題，存在嚴重的人員不足現(xiàn)象，無法及時處理服務站的緊急情況。五是存取額度較小，難以滿足農(nóng)戶需求。據(jù)實地調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，11家普惠金融服務站經(jīng)營者中，有6家反映存取款額度較低，只限每戶每日存取2000元以內(nèi)，無法滿足急需存取超過2000元的農(nóng)戶需求，尤其是在春節(jié)、清明、國慶等節(jié)假日期間，需要存取超過2000元現(xiàn)金的農(nóng)戶較多，難以滿足農(nóng)戶需求。

三、推進農(nóng)村普惠金融服務站建設的政策建議

（一）建立政府、人民銀行、金融機構多方協(xié)作機制，推進農(nóng)村普惠金融服務站建設

總體上，由于不同地區(qū)制度變遷的初始條件不盡相同，故而需要結合具體情況尋求差異化的發(fā)展路徑而不能拘泥于各種條條框框，充分發(fā)揮各方面的政策合力。只有這樣，才能真正發(fā)揮農(nóng)村普惠金融服務站的功效。具體操作層面的建議是：建立政府、人民銀行、金融機構多方協(xié)作機制，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢和力量共建共享。一是政府依托行政資源優(yōu)勢，在政策出臺、財政補貼、資金投入等方面給予支持，建立相應的利益補償機制。可采取財政補貼、設置助農(nóng)獎勵等方式，對農(nóng)村普惠金融服務站承辦銀行給予補貼，提升其開展農(nóng)村普惠金融的積極性和主動性。二是人民銀行依托金融管理優(yōu)勢，在業(yè)務開辦、貨幣政策工具運用等方面給予傾斜，對成效顯著的銀行業(yè)金融機構給予政策重點扶持。三是金融機構依托信貸資金優(yōu)勢，提升業(yè)務辦理手續(xù)費補貼、優(yōu)化業(yè)務辦理流程等方面積極跟進，對成效顯著的農(nóng)村金融綜合服務站給予獎勵，對服務質(zhì)量差、使用效率低的農(nóng)村金融綜合服務站及時退出，以調(diào)動農(nóng)村普惠金融服務站的積極性。

（二）建立完善的金融服務站治理機制，防范農(nóng)村普惠金融服務站建設中的各類風險

針對農(nóng)村普惠金融服務站建設中存在的問題和風險，需建立一套完善的激勵約束機制和制度安排，在此過程中政府應在促進市場競爭方面著力，讓涉農(nóng)金融機構發(fā)揮更重要作用，盡快建立統(tǒng)一、開放的農(nóng)村金融市場。一是加強制度建設。對交易記錄建立詳細完整的信息臺賬，進行有效監(jiān)測，銀行網(wǎng)點負責人應按月巡檢，定期對賬。強化對農(nóng)村普惠金融服務站經(jīng)營者管理監(jiān)督，同時開展金融安全培訓，簽訂農(nóng)戶信息保密協(xié)議，杜絕服務站經(jīng)營者假借銀行名義開展非法集資等違法活動，保障農(nóng)村金融消費者合法權益。二是做好安全提示。在農(nóng)村金融綜合服務站配備點鈔機、驗鈔機等識別機具，張貼安全提示，提醒農(nóng)戶注意密碼安全，當面核對交易憑條，當面點清現(xiàn)金。協(xié)調(diào)政府將農(nóng)村金融綜合服務站納入當?shù)厣鐣伟仓攸c保護對象目錄,建立服務站與附近農(nóng)戶聯(lián)防機制,增強農(nóng)村金融綜合服務站安防能力。

（三）做好普惠金融服務站建設中的合理布局，提升農(nóng)村普惠金融服務站建設的功效

本文認為，各家金融機構在建設普惠金融服務站過程中，應特別注重深入的市場調(diào)研，如嚴格落實相關政策和制度要求，對擬發(fā)放貸款用戶進行嚴格審查。按照審慎穩(wěn)妥的思路選取和發(fā)展普惠金融服務站，如優(yōu)先將那些具有固定經(jīng)營場所、穩(wěn)定收入、信用記錄良好、社區(qū)威望高的便利店主發(fā)展為服務站點。在發(fā)展服務站點過程中，應特別注意因地制宜，緊密結合地方特點創(chuàng)新和發(fā)展金融服務，著力提供差異化的特殊金融服務。同時，村級組織也可以在發(fā)展服務站點的過程中發(fā)揮重要作用，如協(xié)助銀行機構開展新意評定和建設工作，增強信用評定的透明性和評定結果的公允性。

（四）促進普惠金融服務站建設的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)農(nóng)村普惠金融服務站建設過程中的創(chuàng)新理念

目前，在農(nóng)村地區(qū)，或多或少涉及普惠金融服務的機構設置比較多，在注重現(xiàn)有資源整合的同時，也要注意普惠金融服務站新建工作的可持續(xù)性，即重視其長期的供求問題。對于需求比較穩(wěn)定、需求量比較集中、需求得到滿足后預見能取得實效的地區(qū)，應加強普惠金融服務站的建設，確保可持續(xù)供給。本文認為，在注重發(fā)揮傳統(tǒng)供給渠道作用的同時，也應注意發(fā)揮創(chuàng)新的邊際作用，如在建設站點的同時需加大數(shù)字普惠金融發(fā)展，通過優(yōu)化支付環(huán)境、推廣新型支付方式等進一步提升金融服務的質(zhì)效。

[1]蓋永和，夏志瓊.農(nóng)村金融服務站運行缺陷亟待改進——以遼寧鳳城市為例[J].銀行家，2016，（12）:103～104.

[2]王小洪，劉納新等.“金融服務站+互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村電商”扶貧模式探析——基于湖南省炎陵縣扶貧實踐[J].武漢金融，2017，（11）:70～73.

[3]葉銀龍.經(jīng)濟學視角下農(nóng)村金融服務站發(fā)展的實踐與思考——以浙江麗水農(nóng)村金融改革試點為例[J].金融發(fā)展評論，2015，（01）:130～137.