代際公平在基本養老保險并軌改革中的問題

張煜

摘要：2014年10月1日我國正式實行了養老金“并軌”改革。通過分析養老金在代際間的分配狀況，發現并軌之后不但沒有解決并軌前遺留的代際間問題，反而有所加重。其中制度變遷影響了養老金的代際不公，資金約束加重了代際間的養老金分配不公，人口結構變化在代際角度放大了養老金的分配不公。而通過解決資金瓶頸，矯正轉軌遺留問題，延遲女性退休年齡及提高生育率可有效實現公平的代際分配。

關鍵詞：基本養老保險，養老金并軌，代際分配公平

我國的養老保險體制從20世紀90年代開始一直實行著“雙軌制”模式，然而一直備受詬病，終于，國務院在2014年下半年發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，該決定改革了機關事業單位工作人員養老保險制度，也意味著我國正式結束了基本養老金雙軌制，實現了并軌。

一、基本養老保險的代際分配問題

（一）并軌前遺留的代際分配問題。

養老保險制度從“雙軌制”轉為“并軌制”，在起到一些改善作用的同時也延續性的帶來了代際之間不公的問題。遺留下的代際間不公平體現在以下三個方面：

首先是轉軌成本后移。我國由原來的現收現付制度轉變為統賬結合的部分積累制社會養老保險制度，由此暴露出了在1997年正式成立基本養老保險前，存在國企對職工的長期欠庫，長期空轉單位和個人的養老金問題，尤其是有單位繳納的20%養老金，屬于為職工個人所交的補漏基金成為了歷史埋單[1]。“老人”和“中人”都沒有養老金的繳費積累但有享受養老金的權利，由此形成了歷史債務問題。而面對巨大的轉制成本和資金缺口，我國的財政收入同時經受著24年來新低的GDP增長率，面臨著嚴重的下行壓力。2015由國家統計局公布的我國2014年增長率僅為7.4%，而2015年與2016年也在持續走低，分別為6.9%和6.7%[2]。這樣的財務約束對于養老保險的分配來說又是新的挑戰。

其次是養老金替代率下降。國家審計署公布2012年8月的全國社會保障資金審計結果顯示，從2005年到2011年，國家已7次連續上調企業職工的基本養老保險待遇，增長率為年均13.40%，然而全國城鎮職工的平均工資在1999年之后的年均漲幅超過了14%。由此比較可以發現，人均工資的增長高于養老金的增長，也就意味著養老金替代率的降低。此外，中國勞動統計年鑒顯示，企業職工替代率從2009年的47.34%降到了2011年的42.9%，下降幅度較大。此數據的明顯下降代表著收入差距在退休年齡人口和在職職工人口之間不斷擴大。而如果替代率繼續下降，同時伴隨著快速增長的老年人口份額，那么也將繼續擴大低收入的人口的比例，由此收入在不同代際間的差距將會越來越明顯地影響總收入的差距[3]。

再次是人口老齡化導致的撫養比上升也會增加代際間的再分配不公。在職職工與退休職員的供養比在1980年為13：1，而從21世紀開始，這一比例已下降到了3：1[4]。而伴隨著已成為新常態的持續走高的老年贍養率，以及持續下降的養老年齡人口比重[5]，代際之間的分配不公問題在養老保險體制中又會繼續加重。如若繼續按現行的方式即使年輕人負擔更多的方式解決養老體制的壓力，那么更大的負擔壓力將會落到未來的勞動年齡人口身上。

（二）并軌后加劇代際分配不公。

并軌之后的養老制度不可能避開之前所遺留下的代際分配問題，也就是說，并軌后不但需要面對原本就存在的代際分配不公，也要考慮改革之后對代際間分配的影響。而筆者認為，并軌后的養老保險體制愈發加重了代際間的分配不正義。

在并軌制改革之前，2014年10月之前機關事業單位的職工不需要繳納基本養老金，把這個群體的職工分為兩個部分。一部分是在并軌改革之前已經退休，他們在退休之后享受的養老金待遇原本由財政部分支出，而并軌之后被納入了同一個養老保險體系，無疑增加了支付壓力。另一部分是是在改革前參加工作、改革后退休，也就是所謂的“中人”，這部分職工的數量較多，而他們在過去有很長一段的“視同繳費年限”，在這段期間這部分“中人”并沒有屬于個人的養老金積累，而領取養老金的權利卻在積累，那么在并軌后如果脫離了政府補助，未來代必將繼續接受轉嫁到他們身上的這部分人的養老負擔。

在養老金并軌之后，未來代的職工在繳納養老金時，負擔了自己未來的養老待遇，也負擔了“雙軌制”下企業職工群體遺留下的轉制成本，此外還加了由“并軌”帶來的機關事業單位職工的“歷史欠賬”，負擔并軌后所帶來的巨額養老金缺口。根據代際核算模型，在并軌改革后，未來代需要承擔現存代兩倍多的凈繳費負擔，這是不符合可持續發展內涵的[6]。很明顯在代際間的分配是不正義、不公平的，也必然會強化代際間的矛盾。

二、代際間分配問題原因的分析

（一）政策變遷對代際分配的影響。

目前對養老保險制度的形成有重要影響的兩次制度變遷是：現收現付制轉向統賬結合制、雙軌制轉為并軌制。1997年國務院印發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實現了“現收現付制”向“統賬結合制”的轉變。在這次制度變遷后，“老人”的個人賬戶中沒有積累資金，“中人”的個人賬戶資金積累顯著不足，于是兩種制度結構的轉變帶來的轉軌成本出現在了“老人”的養老待遇與“中人”的過渡期待遇中，也隨之轉嫁到了在職和未來將在職的職工的身上。此后，2014年的并軌改革在前一次的制度變遷基礎之上實行，也同時延續了由第一次制度變遷導致的轉軌成本。然而在與前一次一樣，養老金的缺口和轉軌成本問題始終沒有被實質性的解決，而是用“新人”和“中人”繳納的養老保險費來支付“老人”的養老金，且用“新人”的繳費來解決機關事業單位“老人”和“中人”的繳費欠賬，但如上文所述，此方法必然加劇代際不公。

（二）人口結構變化對分配正義的影響。

國家統計局發布的數據顯示，我國總人口在2014年年末已超過13.6億，其中21 242萬人為60周歲及以上人口，占總人口比重為15.5%，137 55萬人為65周歲及以上人口，所占比重為10.1% [7]。人口老齡化必然導致養老保險的可持續性遭到進一步破壞，同時愈加嚴峻的老齡化態勢，也代表著我國已延續了幾十年的“人口紅利”即將消失殆盡。

人口紅利是促進以往30 多年我國經濟保持高速增長的重要因素，也同樣是保證養老保險制度平穩運行的重要因素[8]。我國的人口金字塔已經從過去的 “靜止型”演變成 “擴張型”，并且逐漸趨向于“收縮型”，這意味著人口結構的變化不僅伴隨著快速增加的老年人口，以及持續減少的勞動年齡人口，這與過去我國勞動力富足形成了對比，勞動力從過剩逐漸走向短缺的趨勢日益明顯。聯系到養老金的收繳，由于老年人口增加，退休人員的養老金支付規模持續增加，開始享受養老金待遇的人口不斷增加，而由于勞動人口減少，負擔養老保險的繳費人口減少。收入減少然而支出增加的局面，必將影響我國基本養老保險的正常平穩運行，也直接影響其制度的可持續發展，愈發使各代之間的不公平問題凸顯。

三、養老保險制度的改進建議

養老金并軌要實現的不僅是簡單的制度并軌，而是要在不同群體之間公平分擔繳費負擔，并有效縮小群體間的待遇差距。結合對基本養老保險實證分析，通過完善頂層設計，多支柱的養老保險體系促進代內與代際間分配公平。本文謹慎地給出以下幾項改進建議。

（一）解決資金瓶頸以促進分配正義。

由于資金來源的約束造成養老金負擔后移的缺口也難以被填補。而通過解決資金來源的瓶頸，可有效促進分配正義。

第一，政府應當履行其主體責任。我國目前在養老體制中面臨著財政支出增大和財政收入下行的雙重考驗，然而盡管財政壓力很大，但政府不可逃避其必要的責任，也就是本身由制度和轉制帶來的問題。在并軌之前，我國企業職工養老金替代率低于50%，明顯低于機關事業單位職工的替代率，也跌破了國際警戒線。同時我國的總體社保水平偏低，可同時數額龐大的行政經費在機關事業單位和行政機關中出現，這不僅構成了代內的分配差距，也為政府負擔起責任提供了依據。此外也有學者在分析財政支出結構之后認為財政支出規模是可以負擔的（鄭秉文.2014）[9]。為了調節代內分配不公的局面，應當在并軌之后和之前負擔機關事業單位的財政支出一樣，履行其責任填補缺口。

第二，增大養老金增值率。養老金自身的增值保值對于解決資金問題來說非常重要。根據精算模型的測算，當養老金的保值增值率達到3.8%時，可幾乎實現平等的未來代與現存代的養老金負擔（張寒，2014）。而2015年基本養老基金平均收益率僅為2.32%，對比之下社會保障基金的平均收益率達到了8.36%，企業年金為7.87%，因此還有很大增值空間。

（二）矯正轉軌遺留問題導致的分配不公。

根據十八屆三中全會《決定》，個人賬戶將采取名義賬戶制 （NDC），為本輪改革的重要制度創新之一，它將有利于有效減輕財政負擔。因此做實個人名義賬戶可在資金上消除轉軌成本。名義賬戶制通過記賬個人的繳費和收益部分，依據此來發放未來的養老金，參保人在可開始領取養老金后，按照該記賬利率累積計算出的金額領取個人養老金。而對于已做實的賬戶資金，可將資金轉入全國社會保障基金共同參與投資運營，同時以記賬余額不變為基礎。另外未做實的賬戶資金通過記錄來明晰養老金繳費者應享受的權益。此外名義賬戶制可在人口年齡結構出現變動時自動調整相應合理的給付水平，保證養老金的資產和負債可保持在平衡狀態。而我國已經建立了全國社會保障基金，且基金運營規模可觀，也為個人賬戶轉入名義賬戶創造了條件[8]。這不但是化解財務風險、消除轉軌成本的可行路徑，也將是緩解繳費負擔在代際間轉移的有效辦法。

（三）其他改革促進分配正義。

第一，通過延遲女性退休年齡的部分來促進代際分配正義。根據測算（張寒，2014），出當女性職工退休年齡調整為59歲時，基本可以實現代際公平，意味著現存代與未來代的人均養老保險繳費負擔差距不大。結合我國人口預期壽命來看，應當適當延遲女性退休年齡。根據第六次人口普查的調查結果，我國男性平均預期壽命為72.38歲，女性平均預期壽命為77.37歲[10]。而根據聯合國提供的經驗數據，當平均預期壽命達到70至72.5歲時，每五年男性平均壽命增加0.45歲，女性增加1.4歲。因此可預測我國男性平均預期壽命己達73歲左右，女性平均預期壽命大約達到80.37歲[11]，女性的平均壽命已經顯著長于男性，但目前的養老金繳費年限中女性的退休年齡卻低于男性，這代表著在負擔與收入在代際間分配時女性職工承擔了少于其義務的繳費負擔。如果通過轉移一部分養老負擔至當代女性職工，則未來代的養老負擔可預見到將會適當下降。

第二，提高生育率。我國的人口結構變化和人口紅利的消失給養老保險制度帶來了嚴峻的挑戰，也給養老金在未來代的分配造成了巨大的負擔。因此提高生育率，在未來提供足夠的勞動力來贍養退休老人，養老保險制度才可以長久持續下去。我國目前已全面開放了二胎政策，這對于提供生育率必將提供一定的幫助。除此之外，可以通過提高“全面二孩"政策的宣傳力度來起到輔助作用。同時也應實時關注人口結構與數量的變化，借鑒歐洲以及東亞各國以往的經驗，避免低生育成為被普遍接受的社會價值觀，使得鼓勵生育政策出現失效問題，防止“低生育陷阱”的發生。由此來促進實現合理的人口結構，調整養老保險的參保人口，保障社會保險制度的“可持續”平穩運行，也有效改善代際間的分配。

參考文獻：

[1] 立國.分配正義、財政責任與城鄉居民養老保險制度建設——基于吉林省的思考.齊齊哈爾大學學報.2017

[2] 國家統計局官網，www.stats.gov.cn

[3] 侯慧麗； 程杰.老齡化社會中養老金代際代內收入差距與養老金再分配.人口與發展.2015-01-29

[4] 張寒.并軌后的機關事業單位與企業職工基本養老保險代際公平研究.華僑大.2016

[5] 鄭秉文.機關事業單位養老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統”.中國人口科學.2015-02-01

[6] 張寒.并軌后的機關事業單位與企業職工基本養老保險代際公平研究.華僑大.2016

[7] 中華人民共和國統計局.2014 年國民經濟在新常態下平穩運行.http： / /www. stats. gov. cn /tjsj /zxfb /201502 /t20150211 _682459. html

[8] 韓燁.論養老金并軌改革的目標定位、約束因素與對策選擇.社會科學戰線.2016-09-01

[9] 鄭秉文主編（2014）.中國養老金發展報告2014.經濟管理出版社

[10] 數據來源：http：//roomx.bokee.eom/7044380.html

[11] 胡裝中國分城鎮鄉村人口平均預期壽命探析川.人口與發展.2010-2016