PPP模式下銀行風險與對策分析

史胡敏

[摘 要] 國務院在2014年出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）首次提出“推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式）”，明確了要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。財政部在《地方政府性存量債務清理處置辦法》中提出“PPP模式”。PPP融資模式在得到監管層認可的情況下，研究PPP模式下銀行在提供資金的過程中承擔的角色以及相應的風險，對于以政策性業務為主的開發銀行具有重要意義。

[關鍵詞] PPP模式；銀行風險；對策

[中圖分類號] F830.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）05-0148-03

一、PPP模式產生背景及相關定義

（一）國際上對PPP的定義及產生背景

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，最早興起于英國、澳大利亞等國家，其前身可以追溯到英國的收費公路制度和法國在基礎設施領域的特許經營權制度，主要應用于建設基礎設施和公益項目領域。由于基礎設施和公益項目是具有明顯的外部效應、規模經濟特征以及專用性強，前期投入成本較后期運營成本高等特點，許多國家的基礎設施項目大多采用“國有化”模式，而隨著經濟社會的發展，政府在財力難以為繼的條件下無法提供更好的公務服務，使得這種模式難以為繼。21世紀90年代，英國在財政赤字的壓力下，允許私人資本在公共建設中發揮更大的作用，首次創意了PPP的典型模式——私人主動融資模式（PFI，Private Finance Initiative），可視PPP模式的開端。2012年，財政部正式成立一個部門——基礎設施建設局（IUK，Infrastructure UK），統一負責PPP管理工作。

目前國際上尚無對PPP模式的統一定義。美國PPP國家委員會將其定義為：介于外包和私有化之間，并結合兩者特點的一種公共產品提供方式，表現為充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共設施，并提供相關服務以滿足公共需求。歐盟委員會將其定義為“為提供公用項目或服務而形成的公共部門和私人部門之間的合作關系”。

（二）我國對PPP的定義及產生背景

財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財經〔2014〕76號）中將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，屬于廣義的范疇。

近年來，對于基礎設施的建設，我國地方政府普遍采取了政府融資平臺的模式，即由地方政府組建政府性投資融資平臺公司，并以財政性資金注入承擔基礎設施和公益項目的投融資和建設職能，平臺公司作為借款人向銀行申請貸款，以項目產生的現金流或財政資金作為還款來源。在這種模式下，地方政府債務迅速膨脹，依據審計署審計結果公告（2011年第35號、2013年第32號-總第174號），截至2010年底，全國地方政府性債務余額為10.72萬億元，其中：政府負有償還責任的債務6.71萬億元，占62.62%；截至2013年6月底，中央和地方政府負有償還責任的債務余額為20.70萬億元，2010年底大幅增長。在此背景下，2014年，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確了要“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。與此同時，發改委、財政部相繼在官網上開辟了PPP專欄，公開推薦PPP示范項目。

（三）PPP模式的一般特征

PPP模式是一系列介于傳統政府采購方式和完全私有化之間具體融資模式的統稱。根據社會資本參與程度的高低具體可以分為：BT（建造-移交）、BOT（建造-運營-移交）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）、DBFO（設計-建造-融資-運營）、BOO（建造-擁有-運營）等。根據收入實現方式主要存在兩種模式：一種方式是考慮以使用者收費來滿足投資者的回報；另一種方式是不對設施使用者收費，而是通過政府或其他方面對私人投資進行補償的方式。準確的說，PPP模式不是政府與私營部門合作上一種全新的模式，而是私營部門在參與基礎設施建設的過程中，與政府部門更高層次的合作。包括以下兩方面內涵：一是公共部門不再是購買一項資產，而是按照合作規定購買一整套服務；二是合理的風險分擔機制，即將風險分配給最有能力承擔風險的一方。

二、PPP流程及風險矩陣

（一）PPP模式流程

PPP模式參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商和分包商、原材料供應商、專業運營商、保險公司以及專業機構等。對于具備基礎設施設計、建設、運營、維護能力的社會資本，可以與政府簽訂框架合作協議，直接成立項目公司，或者通過發起有限合作制基金后對項目公司進行股權投資，負責項目全生命周期的運作。按照《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關的問題通知》（財金〔2014〕76號），PPP項目流程包括：一是項目的可行性研究或項目識別階段；二是項目招投標階段；三是項目建設階段，在政府與私人部門完成最初的招投標和相關權利義務談判之后，PPP項目進入正式運作階段；四是項目運營階段；五是項目移交階段。具體分為以下幾個關鍵環節：首先，政府對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資金和貸款；項目建成后，由政府特許企業進行項目的開發與經營，期間項目實施機構需要根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期檢測項目產出績效指標，政府有支出義務的，項目實施機構根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效項目社會資本和項目公司進行支付。

（二）PPP風險矩陣

PPP模式由于參與者眾多、項目周期長、組織結構和形勢復雜，因此風險點也較傳統融資方式更為多樣和復雜。前文在對PPP的概念解釋中闡述過PPP模式的重要內涵之一是合理的風險分擔機制，即由具備最佳風險控制能力的一方承擔相應的風險。在具體實踐中，一個PPP項目中的風險分擔機制要復雜得多。銀行作為PPP項目的融資方，直接風險是資金回收風險。而政府承擔的是政策、法律及償債風險，社會資本承擔的是項目運作周期中的一系列建設風險、經營風險和商業風險。銀行雖然不直接承擔這些風險，但資金回收情況會受到各類因素的影響，因而間接受到上述因素的影響。本文用風險矩陣分析每個階段的風險范圍和基本的風險分擔原則。

上述矩陣羅列了大部分項目中的一般風險，不包括一些特定項目的特定風險。上述風險有的處于各方的控制范圍內，有的則完全不受控制，需要設計合理的風險分擔機制。本質上說，PPP項目的風險分擔機制就是將原來需要政府承擔的風險，一部分轉移到一個能夠以更低成本對其進行管理的私營部門，從而降低政府的總費用支出。一般而言，私營部門對于項目的參與度越高，其風險承擔也越多。

三、銀行參與PPP項目主要風險與對策

銀行信貸可以有兩種模式參與PPP項目：其一是作為社會資本方之一的直接模式，交易對手方是政府或指定機構；其二是向中標PPP項目的公司進行貸款，采取項目貸款的方式間接參與PPP項目。在實踐中后者更為常見。在間接融資的模式下，銀行相對而言對項目的控制力也相對較弱，因為對于風險的分析更為必要。本文重點從項目融資風險、項目建成、運營風險，以及政策風險等方面對銀行參與PPP項目的主要風險進行了梳理，并提出相關對策。

（一）項目融資風險方面

采用項目融資的PPP項目，融資的主體為項目公司（簡稱SPV），這一方面實現了項目和投融資主體之間的風險隔離，另一方面，一旦項目無法實現預期收入，將對項目的資金回收造成巨大風險，這種風險主要由提供融資的銀行或保險方承擔，和傳統銀行信貸項目比，PPP項目融資主要有以下風險：

一是擔保結構更為復雜。相比于公司融資，PPP項目融資一般具有較為復雜的法律保證結構體系，以協調和平衡各參與方、利益相關者的復雜利益關系，合理分擔風險，實現各自最優目標。

二是有限追索權。PPP項目融資的主體，通常表現為有限的追索權，甚至無追索權，貸款人不能追索到除項目資產以外及相關擔保資金或增信安排以外的項目發起人的其他資金。

銀行對策：作為融資方的銀行需要對PPP項目風險進行深入分析，更加全面地參與項目的盡職調查，對項目進行嚴格的篩選。一是PPP項目本身要符合相關政策要求，文件齊備無瑕疵。二是項目審核的關鍵點轉變為PPP項目的整體盈利性、項目運營主體的建設經營能力和財務狀況，還款來源依賴于項目的現金流和相應的增信措施。三是在融資協議簽訂時就把擔保方式的落實作為放款的前提條件，并盡量采用多種通信方式進行組合，在選擇擔保物時也要優先考慮易于處置變現的標的。

（二）項目建設及完工風險方面

由于PPP項目涉及到基礎設施等公共服務性質的產品供給，需要大量的資本投入，同時為了配合前期建設，需要配套的工程技術服務等一系列的成本費用發生，一旦建設不順利或建設擱置就會造成極大的損失。同時，由于施工技術應用不當，施工條件的復雜造成總投資規模增加等也會帶來建設風險。例如涉及的土地補償、拆遷轉移費用等難以準確預料，需要采購的原材料價格大規模波動，加之政治因素的不確定性和法律規則的不健全，建設風險成為最為關鍵的風險，尤其是海外項目。

銀行對策：一是在對項目方融資時，要求將建設施工方的資質列入合同條款，要求選擇參與項目建設的工程施工企業具有較強實力，并合同約定或者購買保險，由建設公司或者保險公司承擔項目建設延期、不合格等引起的損失。二是加強賬戶監管。為了保證PPP項目有多樣化的來源渠道機構的投入的建設資金能夠達到預期目的，必須確保投入資金被用于項目建設，同時相關的現金流入能用以償還負債。因此金融機構必須對項目運作過程進行財務監督，確保專款專用，并及時掌握項目的經營情況。可以委派財務人員并采取設立專門賬戶的形式進行監管。

（三）項目運營風險方面

PPP項目在實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受到各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到預期水平而造成較大的營運風險。如政府價格監管下的定價風險；再如“使用者付費”的公共基礎設施項目面臨的多種市場風險；這些都使得項目融資時面臨回報率的不確定因素

銀行對策：一是應對融資主體和管理團隊進行詳盡的盡職調查；二是對項目的運營及未來現金流收入進行財務分析和測算，并通過相關協議爭取參與重大事項決策的權利。為了盡量減少通過項目運營獲取收益的不確定性，保證回款現金流的穩定，銀行應優先選擇政府付費類和可行性缺口補助類的PPP項目投資參與，對使用者付費類項目的態度應相對謹慎。

（四）政策風險方面

PPP項目政策風險包括：一是政府政策的不連續性。二是突破政府預算比例的風險。

銀行對策：對于政府的政策風險，一是從當地產業結構、財政實力、市場化程度、過往資信記錄等方面進行考量，并通過簽訂詳細的法律合同，降低地方政府違約的概率。二是需要密切關注特定地區（尤其是列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區）的財政收入狀況、PPP項目目錄，并密切跟蹤各級財政部門定期公布的項目運營情況，根據PPP合同約定測算政府未來的付費現金流，再根據當地政府過去五年財政支出平均值和經保守調整后的平均增長率預估以后財政年度的支出預算數額，最后測算投資期內每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出的比例是否控制在10%以內。

四、相關建議

盡管PPP模式，在一些發達國家提供基礎設施服務方面發揮了效益，但PPP模式在中國的發展還處于不斷探索和發展中，實際操作中依然存在諸多難點需要專業機構予以指導。我國目前負責推廣批批模式的，主要是財政部和發改委，陸續下發了一系列指導意見，但缺乏權威的PPP方面的立法，而且相關操作細節還存在規定不一致的地方，缺乏全局性和系統性建議，政府應盡快從法律上明確PPP主管與參與機構，建立PPP項目監管機制，在PPP項目生命周期的不同階段，通過法律法規、特許權協議等進行規范和約束，并通過相關制度和操作細則，健全社會資本退出機制，進一步規范PPP項目的運作，也可降低社會資本前期投入的顧慮。

[參考文獻]

[1]張霆，陳楠.政府與社會資本合作（PPP）模式中的金融支持問題研究[J].市場周刊（理論研究），2016.

[2]劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內涵、模式、實踐與問題[J].國際經濟評論，2015.

[責任編輯：潘洪志]