精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實踐困境

龍鳳翔

摘要：任何實際運行中的政策，都不僅是一種決策，而且是一個過程。因此，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策的研究，必然要走向?qū)嶋H，走向政策執(zhí)行的過程。本研究從政策執(zhí)行的相關(guān)條件來分析精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村的實踐過程，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在政策資源不足、扶貧隊伍建設(shè)不足等困境。因此，精準(zhǔn)扶貧既需要上級政府高度重視，也需要基層人員貫徹落實。既要宏觀規(guī)劃、整體推進，也要微觀執(zhí)行，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)心。在抓好扶貧制度建設(shè)與扶貧隊伍建設(shè)的同時，也應(yīng)該完善信息反饋機制，助力農(nóng)村早日脫貧。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策執(zhí)行；政策資源

一、前言

2017年暑假，我到武陵山區(qū)來鳳縣旅游局實習(xí)。為了讓我得到更多的鍛煉，局里安排我駐舍米湖村兩周。于是我有幸參與到精準(zhǔn)扶貧工作的實踐，協(xié)助駐村工作人員進行扶貧工作。

駐村期間，我參與到該村貧困戶精準(zhǔn)識別、村民評議及檔案整理等具體工作當(dāng)中。兩周的時間雖然短，但通過我的訪談及觀察，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策在地方實踐過程中仍存在諸多問題，待以解決與完善。精準(zhǔn)扶貧是我國“十三五”規(guī)劃中的重點內(nèi)容，是關(guān)系國計民生的重點工作。分析并解決精準(zhǔn)扶貧政策的實踐困境對助力脫貧工作、全面建成小康社會有著重要的現(xiàn)實意義。

本研究主要是以政策執(zhí)行的相關(guān)條件（目標(biāo)群體、政策資源、政策主體、執(zhí)行手段、信息溝通）為框架，圍繞政策執(zhí)行主體和客體，運用了下面三種具體的研究方法：

1、深度訪談法。深度訪談法是人文社會科學(xué)比較常用的一種調(diào)查方法。通過與訪談對象面對面的交談，能夠獲得許多復(fù)雜的、深層次的信息，具有真實性和可靠性。由于本研究主要是針對精準(zhǔn)扶貧的具體實踐過程，所以采用訪談法更具有操作性。本研究的訪談對象主要有：貧困戶、非貧困戶、脫貧戶、幫扶責(zé)任人、駐村工作人員。在訪談中，詢問了關(guān)于扶貧政策的落實情況，對現(xiàn)行政策的滿意度，扶貧政策對政策之外人員生活及心理的影響以及幫扶責(zé)任人工作的積極性等一系列問題。

2、文獻分析法。為了從整體上把握來鳳縣及舍米湖村精準(zhǔn)扶貧情況，我從縣旅游局、檔案館等機構(gòu)得到了一些文獻資料，為本研究補充一些重要的信息。

3、參與觀察法。在駐村期間，通過與駐村工作人員一起工作與生活，跟他們相處融洽，在許多方面給他們提供了幫助，也取得了他們對我的認(rèn)同，能夠?qū)ξ彝侣缎穆暎劻撕芏嚓P(guān)于扶貧的看法。

二、舍米湖村精準(zhǔn)扶貧的實踐概況

舍米湖村位于來鳳縣百福司鎮(zhèn)河?xùn)|片區(qū)，距百福司鎮(zhèn)11公里，為非重點貧困村。全村有6個村民小組，共有175戶、670人；建檔立卡貧困戶90戶、270人，其中低保戶33戶88人，低保人口63人；低保貧困戶30戶83人，五保戶1戶1人。來鳳縣精準(zhǔn)扶貧指揮部統(tǒng)一安排，由縣旅游局和百福司鎮(zhèn)綜治辦組成聯(lián)合駐村工作隊，與舍米湖村支兩委一道共同開展舍米湖村精準(zhǔn)扶貧工作。2017年該村扶貧工作開展概況如下：

1、旅游+扶貧，抓好旅游規(guī)劃編制，以旅游促發(fā)展

舍米湖村是民族特色突出，土家文化底蘊深厚的自然村落，人文旅游資源相對豐富。為了幫助該村脫貧摘帽，縣旅游局和扶貧工作隊因地制宜，制訂了“旅游+扶貧”的扶貧工作路線，邀請華中師范大學(xué)旅游規(guī)劃與景觀設(shè)計研究院為舍米湖村編制了《土家源旅游區(qū)總體規(guī)劃》，為全村文化旅游業(yè)提供了指導(dǎo)和依據(jù)。同時，加強舍米湖村文化旅游的對外宣傳。7月份還邀請了全國部分旅游企業(yè)負(fù)責(zé)人到該村進行旅游線路踩點，中央電視臺《中國影像方志》、《美麗鄉(xiāng)村》、《記住鄉(xiāng)愁》欄目先后于7、8月、11月三次來舍米湖村拍攝專題節(jié)目，對提升舍米湖村的知名度，為今后鄉(xiāng)村旅游發(fā)展推廣奠定了良好的基礎(chǔ)。

2、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件

按照“五網(wǎng)覆蓋”（水、電、路、通信、服務(wù)）要求，2017年舍米村先后實施了村級水廠建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、村級公路硬化、光伏發(fā)電、傳統(tǒng)村落保護等項目，其中農(nóng)網(wǎng)改造、傳統(tǒng)村落保護項目已完工，傳統(tǒng)村落保護項目完成太陽能路燈安裝60盞，新修排水渠300米，新修旅游廁所1座，維修戶間石板路100米，總投資達(dá)150萬元，農(nóng)網(wǎng)改造完成主線改造2000米，擴容新裝變壓器3臺，投入資金40萬元。

3、抓好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟發(fā)展水平。

如何讓群眾利用僅有的土地資源勤勞致富增收是駐村工作隊面前的一大難題和課題。為此，舍米湖工作隊結(jié)合本村實際，制定了長短結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。長的方面，將突出舍米湖村的文化旅游資源優(yōu)勢，將文化旅游作為全村未來發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2017年全村新發(fā)展油茶基地200畝，可帶動200人次貧困戶務(wù)工就業(yè)，可供20年左右長期受益。短期方面，2017年全村發(fā)展西瓜種植200畝，貢米400畝，本村貧困戶直接受益約20萬元。本村33戶貧困戶發(fā)展牲豬養(yǎng)殖72頭、土雞養(yǎng)殖1045只，山羊48只等。以上項目預(yù)計能為貧困戶增收15萬元以上，33戶貧困戶共獲得國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展補助資金54175元。

4、扎實開展貧困戶精準(zhǔn)識別工作。

精準(zhǔn)識別是進行精準(zhǔn)幫扶的前提。根據(jù)縣脫貧攻堅指揮部的安排部署，該村扶貧工作隊務(wù)實開展精準(zhǔn)識別工作。2017年圍繞“春季攻勢”、“戶戶到活動”、“精準(zhǔn)識別攻堅周活動”、“扶貧日”、“精準(zhǔn)脫貧集中整改攻堅月”等活動深入到每家農(nóng)戶，通過召開院落會、村民代表大會、黨員會等，認(rèn)真開展精準(zhǔn)識別工作，確保“卡內(nèi)無硬傷，卡外無真貧”。8月份期間，通過開展“精準(zhǔn)識別攻堅周”，經(jīng)過摸底調(diào)查，村民評議，清退硬傷戶3戶，新進貧困戶2戶。

三、精準(zhǔn)扶貧實踐中的困境及原因分析

精準(zhǔn)扶貧是一個細(xì)致、復(fù)雜、艱巨的工作，受到中央和省級政府的高度重視。但政策執(zhí)行過程中，許多地方政府和基層工作人員對扶貧理解的還不夠深入，再加上農(nóng)村人文環(huán)境及其它因素的影響，精準(zhǔn)扶貧政策在實踐中仍存在許多可供探討的地方。本研究從政策執(zhí)行的相關(guān)條件來分析精準(zhǔn)扶貧政策在實踐中存在的困境及原因。

1、政策執(zhí)行主體：駐村工作隊成員素質(zhì)不過硬，扶貧工作難開展

政策執(zhí)行主體是政策落實的關(guān)鍵因素，其素質(zhì)及隊伍的協(xié)調(diào)、配合程度關(guān)系政策的執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期效果。

來鳳縣各駐村工作隊由縣直屬機構(gòu)1到2名成員同鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬部門1到2名成員組成，根據(jù)各機構(gòu)、各部門情況靈活安排，但各級機構(gòu)和部門至少得有1人入駐村里，開展扶貧工作。舍米湖村駐村工作隊員共有2名，年齡在45歲左右，都不是本村人。駐村工作隊的辦公地點在村委會，條件簡陋，只有一臺電腦，一臺簡易型打印機。駐村人員的工作效率很低，常常需要為打印幾個文件琢磨半天時間。由于長年在基層工作，所以駐村人員常常是“關(guān)著門”開展扶貧工作，無創(chuàng)新也不突破，上級政府說怎么做，下面就怎么做。

2、政策資源不足，拖慢扶貧進度

俗話說，“巧婦難為無米之炊”，充足的政策資源對推進脫貧致富必不可少。

近年，扶貧項目資金主要向重點貧困村傾斜，舍米湖村為非重點貧困村，項目資金投入到該村很有限，道路、便民服務(wù)中心、衛(wèi)生室等設(shè)施建設(shè)明顯落后。盡管縣上整合了許多項目資金，但仍然沒有充足的資金投入貧困村參與基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。舍米湖村人文旅游資源和自然旅游資源有相對優(yōu)勢，可供開發(fā)成旅游景區(qū)大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，現(xiàn)狀是因投入資金不夠?qū)е屡涮自O(shè)施不完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，原生態(tài)擺手舞的傳承與傳播缺乏專業(yè)化管理與運作，都拖慢了扶貧進度。由于缺乏資金，駐村人員常常是心有余而力不足。

3、政策執(zhí)行以行政手段為主，層次多，貧困戶受益難

在地方政府的扶貧實踐中，統(tǒng)籌一致、層級推進、分類治理是一大特色。而扶貧資金和政策也是由上至下一層層地落實。但由于中間層次過多，程序復(fù)雜，資金和政策往往需要很長時間才能落實。在現(xiàn)實中，許多項目從申報到政策落實得需要一年多時間，致使扶貧的進度緩慢，效果不明顯。

4、信息傳輸渠道單一，反饋機制不完善

政策執(zhí)行中的信息溝通主要是指執(zhí)行機構(gòu)之間，執(zhí)行機構(gòu)與有關(guān)部門之間，上下級之間，執(zhí)行人員之間，執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間的信息交換。本研究針對的是政策執(zhí)行人員上下級之間的信息溝通。

舍米湖的駐村工作人員受百福司鎮(zhèn)扶貧辦的領(lǐng)導(dǎo)，同時又受到縣旅游局的領(lǐng)導(dǎo)，在工作開展過程中，駐村人員需要與機構(gòu)進行信息溝通。由于距離相對遙遠(yuǎn)，交通不便，所以駐村人員與縣里常常是通過電話進行溝通，輔以文件形式，進行命令的傳達(dá)和信息的交換。上下級溝通的渠道單一，信息反饋機制不完善，難以保證信息的全面性和真實性。所以有時候會出現(xiàn)決策與實情不符的情況，再一次對政策的執(zhí)行造成阻礙。

四、建議與總結(jié)

政策的主要目的不是研究問題而是解決現(xiàn)實問題。針對精準(zhǔn)扶貧政策在實踐中的困境，本研究提供了以下三條建議：

1、抓好宏觀規(guī)劃，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整體推進扶貧脫貧工作

精準(zhǔn)到戶，精準(zhǔn)到人體現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧政策的的針對性，對解決農(nóng)民疾苦、切實保障民生意義深遠(yuǎn)。但是，由于廣大農(nóng)村地區(qū)的青壯年勞動力外出務(wù)工，留守老人、婦女及兒童能力不足，難以真正實現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。從長遠(yuǎn)利益考慮，讓貧困戶脫貧之后不再返貧，必須抓好宏觀規(guī)劃，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。所以，農(nóng)村扶貧要想取得成效，要通過加強技能培訓(xùn)、加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展來吸引優(yōu)質(zhì)勞動力，用項目來拉動整村的經(jīng)濟發(fā)展，把流失勞動力帶回家鄉(xiāng)，實現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

2、抓好扶貧制度建設(shè)，提供政策保障

幫扶責(zé)任人是精準(zhǔn)扶貧的主力軍，而充足的政策資源和資金支持則是扶貧的保障。假如上級政府出臺更多優(yōu)惠政策助推精準(zhǔn)扶貧，減少政策落實的層級，提升資金到位的速度，就會大大地調(diào)動駐村人員、貧困戶及社會各界扶貧的積極性，加快脫貧地步伐。各級政府也要明確工作職責(zé)，勇?lián)?zé)任。既要抓好對基層工作的檢查與考核，也要深入基層，從實際出發(fā)，提高效率，給基層工作給予幫助，助力脫貧攻堅更好更快地開展。

3、抓好扶貧隊伍建設(shè)，完善信息反饋機制

作為精準(zhǔn)扶貧的“排頭兵”，駐村隊員、幫扶責(zé)任人以及村支兩委的工作至關(guān)重要。村支兩委班子是農(nóng)村群眾的主心骨，其抓落實促發(fā)展的能力如何，直接影響到當(dāng)?shù)氐拇屣L(fēng)民風(fēng)，直接關(guān)系到村里的經(jīng)濟發(fā)展。因此，應(yīng)抓好扶貧隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮村支兩委的優(yōu)勢，建設(shè)一支精明、團結(jié)的扶貧隊伍。

總結(jié)：任何實際運行中的政策，都不僅是一種決策，而且是一個過程。政策執(zhí)行實際上就是不斷修正政策缺陷和彌補政策漏洞，確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧政策的實施是一個極為復(fù)雜而困難的過程。既需要上級政府高度重視，也需要基層人員貫徹落實。在抓好扶貧制度建設(shè)與扶貧隊伍建設(shè)的同時，也應(yīng)該完善信息反饋機制，助力農(nóng)村早日脫貧，致富奔小康。

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